Rapport de la Cour des comptes sur la politique en faveur de l'assurance-vie

Poursuivant des finalités multiples, la stratégie de l'Etat en faveur de l'assurance-vie s'accompagne de l'engagement de moyens financiers très significatifs. L'assurance-vie bénéficie en effet d'un traitement fiscal préférentiel tant au niveau des revenus de l'épargne qu'en matière successorale. L'assurance-vie est confrontée pour l'avenir à un changement de contexte majeur dont le ralentissement de la collecte observé en 2011 est sans doute l'une des manifestations.

1) Une politique publique aux objectifs imprécis et mal hiérarchisés

Le cadre juridique de l'assurance-vie englobe une grande diversité de formes contractuelles : contrats en euros, contrats en unités de compte, contrats en euros diversifiés et contrats à annuités variables.
L'assurance-vie occupe une place centrale dans le paysage de l'épargne en France. A la fin 2010 son encours s'élève à 1 360 Md?, soit 35 % de l'épargne financière des ménages, contre 24 % en 1997.
L'assurance-vie constitue le principal support de l'épargne longue. En moyenne dans la zone euro, 30 % du patrimoine financier des ménages est investi en assurance-vie ou en fonds de pension. La France (38 %) est à un niveau supérieur à cette moyenne et notamment à celui de l'Allemagne (28 %).

Plus de 20 millions de contrats ont été souscrits par 17 millions de ménages. Toutes les catégories de population sont concernées à des degrés divers et 41 % des ménages détiennent aujourd'hui un contrat d'assurance en cas de vie. La diversité des montants est particulièrement forte : de quelques milliers d'euros à plusieurs centaines de millions.
Les encours d'assurance-vie sont plus concentrés que le patrimoine total des ménages. Les deux tiers de ces encours seraient détenus par des ménages appartenant au dernier décile de patrimoine et 1 % des ménages les plus aisés en détiendraient plus d'un quart.

Historiquement, l'objectif majeur de la politique publique en faveur de l'assurance-vie a été de développer la contribution des assureurs au financement de l'économie en leur permettant de collecter une épargne longue auprès des ménages, elle-même stimulée par une incitation fiscale.

L'intervention de l'Etat doit donc s'en remettre à la fonction d'intermédiation des entreprises d'assurance, dont l'objectif naturel est de satisfaire les attentes de leurs assurés. Par ailleurs, la priorité donnée par l'Etat au financement de l'économie nationale est apparue, au cours des travaux d'évaluation, peu pertinente : les besoins sont en réalité très divers, le contexte est celui de la mondialisation des capitaux. Les capacités de l'Etat à orienter les flux ne sont plus les mêmes que par le passé. De surcroît, la réglementation européenne interdit d'orienter les placements des assureurs.

Les acteurs et experts réunis par la Cour considèrent qu'il serait aujourd'hui plus adéquat d'orienter l'action publique vers la satisfaction des besoins d'épargne à long terme des ménages, notamment au regard de la retraite, qui constitue un objectif en soi. Une telle reformulation de la hiérarchie des objectifs contribuerait en toute hypothèse indirectement au financement de l'économie.
La fiscalité constitue le principal levier d'action de la politique publique. Le régime fiscal avantageux de l'assurance-vie, qui a beaucoup évolué au cours des trois dernières décennies, se caractérise aujourd'hui par une grande complexité.

Les revenus de l'assurance-vie sont aujourd'hui soumis à une imposition dégressive selon l'ancienneté du contrat. Cet allègement vise à maintenir une durée de détention des contrats d'au moins huit ans. La fiscalité allégée concernant les revenus des contrats d'assurance-vie constitue une dépense fiscale dont le coût, estimé par l'Etat à 1 Md?, va très vraisemblablement augmenter à moyen terme alors que l'impôt prélevé chaque année ne dépasse pas 400 M?.

Au titre de l'ISF, les contrats rachetables sont dans l'assiette de l'impôt. En revanche, dans le régime fiscal des transmissions les contrats d'assurance-vie n'entrent pas dans la succession de l'assuré et font l'objet d'une taxation particulière plus favorable que le droit commun. Ce régime peut constituer un moyen de minorer la fiscalité successorale, notamment pour les transmissions en ligne indirecte ou à des tiers, et d'atténuer ainsi les caractéristiques du droit successoral français. Ces modalités fiscales de la transmission des capitaux n'ont pas de lien avec les objectifs de la politique publique tels qu'ils sont formulés. Les avantages ainsi consentis ne sont pas comptabilisés en dépense fiscale et leur coût n'est pas chiffré.

Les travaux d'évaluation montrent que l'alourdissement des prélèvements fiscaux et sociaux n'a pas freiné dans le passé le développement rapide de l'assurance-vie.

2) Les résultats de la politique publique

Une adéquation imparfaite aux besoins actuels de financement de l'économie

Fin 2010, les entreprises d'assurance géraient 1 684 Md? d'actifs dont près de 90 % pour les seules entreprises d'assurance-vie.

La contribution du secteur de l'assurance au financement de l'économie nationale doit être relativisée. Il réalise 49 % de ses placements en actifs d'entreprise au bénéfice d'entreprises résidentes, soit 444 Md? sur 909 Md? à la fin de 2010. Moins de 10 % des placements portent sur des titres - actions et obligations - d'entreprises non financières résidentes. Toutefois, les assureurs, en investissant dans les obligations émises par le secteur bancaire et financier, contribuent indirectement au financement de l'économie par son intermédiaire.
Les initiatives pour orienter l'épargne en assurance-vie vers des besoins spécifiques, comme le financement des PME, n'ont pas rencontré le succès escompté.
Les assureurs détenaient fin 2010 20 % de la dette de l'Etat à plus d'un an, soit environ 200 Md? sur 1 230 Md?. Cependant la part de la dette de l'Etat détenue par le secteur de l'assurance a sensiblement diminué (40 % en 1999).

Une protection de l'épargnant étendue, une information perfectible

Les mécanismes de protection des épargnants concernent à la fois la protection de leurs intérêts financiers, le contrôle des pratiques commerciales, l'information sur les frais ainsi que l'ensemble des dispositions régissant le contrat. La protection de l'assuré-vie repose également sur le devoir d'information et de conseil de l'assureur. Si les épargnants sont globalement bien informés des frais qui leur sont prélevés, des progrès demeurent nécessaires sur l'information sur les frais rémunérant les intermédiaires et les gestionnaires des fonds.

Une efficacité et une efficience de l'incitation fiscale difficiles à établir

L'efficacité de la fiscalité de l'assurance-vie, qui constitue le moyen principal de la politique publique, n'est pas complètement établie au terme des travaux. La définition de la durée des contrats qui conditionne le bénéfice de l'avantage fiscal n'est pas efficace. En effet, elle ne tient pas compte de l'historique des versements. Le barème fiscal des rentes viagères, inchangé depuis 1963, est obsolète. En outre, le fait de taxer la rente au barème de l'IR ne donne pas au crédirentier l'avantage du prélèvement forfaitaire libératoire et de l'abattement. Le barème n'incite donc pas à opter pour un dénouement en rente des contrats d'assurance-vie.
En matière de transmission, la fiscalité de l'assurance-vie consent un avantage substantiel pour les successions hors la ligne directe et conjoint survivant. Dans le cas de patrimoines importants, les conditions spécifiques de taxation sont très inférieures aux droits de mutation à titre gratuit après abattement.

Sous l'angle de l'efficience, les travaux d'évaluation n'ont pas permis de conclure à une incidence réelle de la fiscalité sur le comportement des épargnants. Or, l'orientation des comportements par la fiscalité constitue le postulat fondateur de la politique en matière d'assurance-vie. Les épargnants n'appréhendent pas bien son régime fiscal, ce qui les conduit parfois à choisir l'option la moins favorable pour eux.

3) Les orientations pour l'avenir

Le secteur de l'assurance-vie est confronté aujourd'hui à un environnement nouveau et globalement moins porteur que par le passé.
Les rendements des contrats pourraient devenir moins attractifs en comparaison d'autres produits d'épargne. Par ailleurs, les banques, concernées elles aussi par de nouvelles réglementations prudentielles issues de la directive européenne de Bâle 3, réorientent leur politique commerciale en faveur des livrets bancaires au détriment de l'assurance-vie.

Enfin, la nouvelle réglementation prudentielle de Solvabilité 2 va modifier en profondeur la stratégie d'investissement des assureurs. Elle conduira à privilégier les actifs réputés sûrs et liquides.
Les objectifs de la politique de l'épargne en assurance-vie doivent être reformulés pour s'adapter au changement du contexte économique et de l'environnement prudentiel. Cette reformulation devrait reposer sur la fixation d'un objectif central ciblé sur l'intérêt de l'épargnant à la détention longue de son épargne, ce qui permettra de manière induite de contribuer aux besoins actuels de financement de l'économie.
Les épargnants devraient être incités à une détention plus longue de leur épargne par une rémunération nette mieux corrélée à la durée de l'effort d'épargne. A cette fin, la Cour préconise de revenir à une définition fiscale de la durée reposant sur l'ancienneté moyenne des versements et de revoir la dégressivité du taux du prélèvement forfaitaire libératoire sur les revenus tirés des contrats.
Enfin, l'épargne retraite des ménages devrait être encouragée de manière plus affirmée. A cette fin, la sortie en rente des contrats devrait être privilégiée par rapport à la sortie en capital.
De manière plus générale, la Cour préconise de rationaliser l'ensemble de la fiscalité des produits d'épargne financière, avec chacun une niche fiscale, qui poursuit un trop grand nombre d'objectifs parfois contradictoires.

4) Recommandations

Améliorer les conditions d'élaboration et de pilotage de la politique publique en faveur de l'assurance-vie

1. renforcer la connaissance statistique par les administrations des placements des entreprises d'assurance-vie ;
2. mettre en place le recueil des données statistiques à partir des déclarations d'imposition des ménages en vue de permettre un chiffrage rigoureux et fiable du coût de la dépense fiscale ;
3. classer en dépense fiscale le régime fiscal des transmissions des contrats d'assurance-vie ;
4. mieux mesurer la sensibilité des diverses catégories d'épargnants aux incitations fiscales.

Rationaliser la dépense fiscale afin de mieux inciter à la détention dans la durée
5. repréciser les objectifs poursuivis par l'ensemble de la fiscalité des produits d'épargne financière afin de disposer d'une stratégie cohérente et efficace en matière de dépense fiscale ;
6. mettre fin à l'ouverture des contrats dits « NSK » issus de la loi de finances pour 2005 ;
7. redéfinir la durée fiscale des contrats en fonction de l'historique des versements ;
8. moderniser le régime fiscal des rentes viagères constituées à titre onéreux ;
9. réaménager le profil des taux de prélèvements forfaitaires libératoires s'appliquant aux revenus de l'assurance-vie de façon à encourager plus efficacement la détention longue ;
10. promouvoir une rémunération des contrats d'assurance-vie différenciée selon la durée de détention ;
11. améliorer la lisibilité et l'attractivité des produits offerts dans le cadre d'un plan d'épargne retraite populaire (PERP) et aménager leur régime fiscal en redéployant l'incitation fiscale vers les ménages à revenus moyens et modestes ;
12. privilégier financièrement la sortie en rente des produits d'épargne destinés à la retraite par rapport à la sortie en capital tout en laissant le choix entre les deux modes de sortie.