Romaric Godin
Le 23 juin 2016, à la surprise générale, les électeurs britanniques ont clairement fait le choix de la sortie de leur pays de l'Union européenne par 51,9 % des électeurs. Une avance de 1,3 million de voix sur les 46,5 millions de suffrages exprimés qui a surpris l'essentiel des observateurs et ouvert la voie à un précédent dans l'histoire de la construction européenne. 2016 a été l'année de la décision et de ses conséquences immédiates, notamment la démission du Premier ministre David Cameron, qui avait lancé ce référendum et avait fait campagne pour le maintien dans l'UE. Il a été remplacé à la tête du gouvernement et du parti conservateur par Theresa May qui s'est engagée à respecter le vote des Britanniques et à prendre en compte les raisons de ce vote.
2016 a été, dans la foulée du vote, une année de préparation et de réflexion de ce que sera réellement le « Brexit ». Schématiquement, le choix des Britanniques se situe entre deux volontés : celle de mieux maîtriser l'immigration, au cœur de la campagne des partisans de la sortie de l'UE, et celle du maintien d'un accès dans le marché unique européen, essentielle à la stratégie économique britannique qui réside sur les avantages fiscaux et la puissance du secteur financier londonien. En théorie, l'accès au marché unique est dépendant de l'acceptation des « quatre libertés » de circulation : des biens, des capitaux, des services et des personnes. Vouloir limiter une de ces quatre libertés contraindrait le Royaume-Uni à renoncer à son accès complet au marché unique. Il faudrait alors négocier un traité de commerce ou se contenter des règles de l'Organisation mondiale du commerce. Dans les deux cas, la City londonienne serait particulièrement fragilisée en perdant son « passeport » européen, autrement dit le droit pour le secteur financier d'opérer dans les pays de l'UE depuis le Royaume-Uni. Londres va donc devoir choisir entre sa tentation de réduire la liberté de circulation des personnes et la défense de sa place financière. Ce choix est souvent résumé par celui entre un « soft Brexit» ou un « hard Brexit ».
L'année 2017 sera celle des actes après une année 2016 marquée par les réflexions stratégiques. Européens et Britanniques vont entrer dans le vif du sujet. Theresa May entend faire usage du fameux article 50 du traité de l'Union européenne qui permet à un État membre de sortir de l'UE fin mars. Officiellement, les négociations débuteront alors et devront durer deux ans. Ces discussions pourraient être marquées par la confrontation comme le laissent penser les positions affichées par les deux camps depuis quelques mois.
En septembre, Theresa May avait clairement indiqué que sa priorité était la maîtrise des frontières, dessinant ainsi le scénario d'un « hard Brexit ». Un scénario d'autant plus probable que, pour le moment, l'Union européenne fait plutôt bloc derrière la stratégie de ne pas laisser de marges de manœuvre au Royaume-Uni dans ce choix délicat : « pas de Brexit à la carte », avait annoncé la chancelière Angela Merkel quelques jours après le vote. La nomination de Guy Verhofstad et Michel Barnier comme négociateurs par l'Union, deux partisans de la ligne dure, vont clairement dans ce sens. Récemment, Michel Barnier a rappelé que « le Brexit doit être une plus mauvaise situation que l'adhésion à l'UE pour le Royaume-Uni ». Du reste, chacun sur le continent, de Francfort à Madrid en passant par Paris et Luxembourg, rêve de gagner les oripeaux d'une City rasée par un « hard Brexit ». Ceci alimente sans doute la volonté de tenir une position ferme.
Ce scénario de la confrontation semble-t-il acquis ? Rien n'est certain, en réalité. Côté britannique, Theresa May doit compter avec un Parlement largement opposé au Brexit et bien décidé à avoir son mot à dire. En décembre, les Travaillistes et les Conservateurs pro-européens se sont alliés pour exiger du gouvernement un plan détaillé avant l'application de l'article 50. Cette majorité de circonstance pourra-t-elle influencer le plan ? Rien n'est moins sûr et dépendra en réalité de la décision de la Cour suprême britannique concernant la nécessité d'un accord parlementaire ou non sur le déclenchement de l'article 50. La décision devrait être prise en janvier et elle est cruciale : si Westminster doit approuver cette décision, Theresa May devra nécessairement compter avec les exigences parlementaires dans son plan stratégique. Or, la majorité qui s'est dessinée pour faire pression sur elle laisse percevoir la nécessité d'une position plus souple du gouvernement de Sa Majesté.
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Un autre élément central de la définition de la position britannique est celui de l'Écosse. La région septentrionale de la Grande-Bretagne a voté massivement contre le Brexit. La Première ministre nationaliste écossaise, Nicola Sturgeon, a menacé de lancer un référendum sur l'indépendance en cas de « Hard Brexit » et demande une position particulière - et son mot à dire - dans le futur accord avec l'UE. C'est clairement une force qui pousse Theresa May à la prudence.
Enfin, les négociations seront influencées par la situation politique et économique du Royaume-Uni. Pour l'instant, l'économie britannique a déjoué tous les pronostics et se montre étonnamment résistante aux incertitudes qui entourent le processus de divorce d'avec l'UE. Au troisième trimestre, le PIB a progressé de 0,7 % contre 0,3 % dans la zone euro. Ceci place plutôt le gouvernement britannique dans une position confortable. Mais il n'est pas certain que ces bonnes nouvelles se poursuivent. La baisse de la livre fait progresser rapidement l'inflation qui à 1,2 % en novembre était à son plus haut niveau depuis deux ans. La hausse reste modérée et inférieure à celle des salaires, cependant. Elle pourrait s'accélérer néanmoins l'an prochain et rogner le pouvoir d'achat des ménages. Au fil des négociations, l'incertitude et les risques pourraient peser aussi sur les investissements. La croissance devrait, de toute façon, ralentir nettement, même si les scénarios de récession semblent exclus, pour le moment, contrairement aux prédictions d'avant le vote. Le gouvernement entend, du reste, agir pour soutenir la croissance et relancer la productivité, avec un fonds de 23 milliards de livres, en accord avec la Banque d'Angleterre. Mais les ambitions de relance de Londres sont assez prudentes pour le moment, et la Banque centrale doit naviguer entre deux nécessités contraires : soutenir l'activité et ne pas alimenter une inflation qui reprend de l'importance.
Sur le plan politique, Theresa May a lancé un vaste chantier chez les Conservateurs visant à modifier leurs positions, notamment sur la place de l'État dans l'économie et sur le soutien aux populations les plus fragiles. Ce sera un chemin délicat. Pour le moment, en ces temps d'incertitudes, elle représente un ancrage de stabilité et d'unité entre pro- et anti-Brexit. Elle profite également des doutes entourant le leader du Labour Jeremy Corbyn. Tout cela lui donne une forte popularité et une large avance dans les sondages. Mais la situation peut évoluer. De récents scrutins partiels tendent en effet à montrer que la politique britannique pourrait se structurer autour du Brexit.
Ainsi, le 1er décembre dernier, dans la circonscription de Richmond Park, à l'ouest de Londres, la candidate libérale-démocrate Sarah Olney a été élue contre le député conservateur sortant eurosceptique Zac Goldsmith, qui cherchait une réélection. Richmond Park a largement voté contre le Brexit et a donc choisi une candidate pro-Remain contre son député conservateur pro-Brexit. En 18 mois, la majorité de 23.000 voix de Zac Goldsmith a fondu pour se muer en un retard de près de 2.000 voix. Tout se passe comme si les électeurs « Remain » s'étaient alliés derrière Sarah Olney. Certains y voient la construction de la nouvelle ligne de fracture politique au sein de la politique britannique qui pourrait dépasser l'opposition Tories-Labour et qui, compte tenu du mode de scrutin, est hautement dangereux pour les grands partis. Pour Theresa May, ce sera un défi majeur. L'avenir du parti conservateur dépend de sa capacité à maintenir en son sein pro- et anti-Brexit. Mener une stratégie de « hard Brexit » pourrait revenir à prendre le risque de renforcer ces fractures. Cette réalité jouera un rôle certain dans les futures négociations.
En face, les Européens ne cessent de montrer leurs « 27 » muscles et de faire démonstration de leur unité et de leur position de force, mais, une fois dans le vif du sujet, il n'est pas certain que cette belle unité demeure. Les pays exportateurs et libéraux, alliés traditionnels du Royaume-Uni, comme les Pays-Bas ou le Danemark, pourraient y réfléchir à deux fois avant de se lancer dans des mesures de rétorsion. À mesure que le détail des discussions se détaillera, les contradictions internes au bloc européen pourraient apparaître. Déjà, Bruxelles semble avoir renoncé à jouer sur la corde écossaise pour faire pression sur Londres suite aux inquiétudes de Madrid et Paris sur l'influence de la situation de l'Écosse sur la Catalogne.
La position de l'Irlande sera essentielle dans le rapport de force. Dublin est un des candidats à la succession de la City londonienne, mais l'économie irlandaise dépend fortement de ses relations commerciales avec son grand voisin. Dublin ne souhaite pas voir se rétablir une frontière physique avec l'Irlande du Nord, ni des droits de douane avec le Royaume-Uni. De même, si Londres réagissait à un « hard Brexit » par une baisse massive de la fiscalité, l'attractivité irlandaise serait fortement affectée. L'Irlande a donc tout intérêt à un accord apaisé avec Londres, ou à un traitement spécial. Mais dans ce cas, pourquoi d'autres États de l'UE ne réclameraient pas un tel traitement ?
Enfin, il faudra surveiller de près les évolutions politiques. Les élections aux Pays-Bas, en France, en Allemagne et peut-être en Italie, pèseront sur les discussions. Une poussée eurosceptique pourrait conduire à une position plus dure de ces pays afin de « faire exemple ». Mais une victoire des populistes et une entrée dans les gouvernements pourraient conduire à une désorganisation du camp européen.
Un des éléments centraux de la stratégie de Londres une fois l'article 50 déclenché sera celle du temps. Le gouvernement britannique essaiera-t-il de jouer la montre en demandant un « accord transitoire » pour régler un divorce complexe et conserver le plus longtemps possible un accord dans le marché unique ? Cette idée a été rejetée par Michel Barnier qui veut aller vite, mais elle est défendue par les partisans de l'UE au Royaume-Uni qui réfléchissent sur le fait de savoir si l'article 50 est irréversible ou si, après son déclenchement, il sera toujours possible, après plusieurs années sous un régime transitoire, d'organiser un second vote pour réintégrer l'UE. Downing Street laissera-t-il cette porte ouverte et l'UE l'acceptera-t-elle ? Ce sera un des sujets de discussion à partir de mars 2017.
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Depuis le 23 juin, rien n'a réellement été fait. Chacun fourbit ses armes et tentent de se convaincre qu'il est en position de force face à l'autre. L'entrée en avril dans le vif du sujet permettra sans doute d'y voir plus clair sur le réel rapport de force et sur la capacité des deux camps à forger des compromis. Mais le chemin sera étroit.
Romaric Godin
