Réforme territoriale: M.Valls n'oubliez pas de réformer les communes!

Et si enfin nous étions à la hauteur des événements qui nous arrivent ? En  parodiant une célèbre formule, entendue à l'occasion d'un débat au cours de l'élection présidentielle de 1974, on pourrait dire que personne n'a le monopole des communes, pas même les associations nationales d'élus.  La commune est un bien commun dont nul n'est propriétaire.

Cette précision n'est pas anodine. Car, alors que la France s'est engagée dans un troisième acte de la décentralisation, aucune disposition ne concerne les communes. Curieux paradoxe alors que la matrice de toutes les réformes en matière de décentralisation ne pourra être mise en œuvre tant que l'édifice communal n'aura pas été profondément réformé : la commune constitue le socle de l'ensemble de l'architecture. L'ensemble des arguments qui s'opposent à ces évolutions est connu.

Le choix de l'intercommunalité a permis de différer la question des communes

D'une part, un émiettement communal important qui conduit de fait à ce que les communes ne puissent répondre à l'étendue des compétences qui sont les leurs. Le choix intercommunal effectué depuis 1992 a permis de différer l'examen de cette question. Et ce d'autant plus facilement que les moyens financiers accordés par l'Etat ont permis d'encourager cette politique. Tel n'est plus le cas aujourd'hui compte tenu de l'effort de rééquilibrage des comptes publics auquel les collectivités territoriales sont associées.

La logique implacable de l'étranglement financier

D'autre part, est mise en avant la richesse que constitue le tissu des 550 000 élus locaux qui maillent le territoire. Au nom d'une vision patrimoniale surannée, au sein de laquelle la commune est chosifiée, les évolutions qu'il convient d'apporter à cette organisation relèvent du tabou. Or, en l'absence de geste politique ambitieux, la logique implacable de l'étranglement financier se déploie dans toute sa froideur, même si la politique répond à une autre définition que celle de la traduction de soldes comptables. Compte tenu de la véritable chance que constitue ce troisième acte de décentralisation - rappelons que la France dessine l'architecture de ses collectivités territoriales pour plusieurs décennies - il n'est plus possible de maintenir le déni dans lequel cette question est enserrée, ou à tout le moins, de perpétuer la logique des arrangements.

Les fondements d'une réforme

Dressons en les fondements.

Premier élément, il est nécessaire de conserver ce qui fait la force de la commune, à savoir la capacité de maintenir sur ce territoire le lien social, les liens de solidarité que des services publics efficaces et nombreux permettront seuls de concrétiser. C'est un des éléments fondateurs de notre vivre ensemble. Le reste est discours ou posture. Pour y parvenir, il n'est plus nécessaire de maintenir la clause générale de compétences à cette échelle : à toutes fins utiles, les arrondissements de Paris, dont le plus important comporte 230 000 habitants, ne disposent pas de cet attribut.

Deuxième élément, conséquence du premier point, cette clause générale de compétences doit être attribuée à des communes qui disposent d'une taille de population minimale : le législateur de 1795, alors que les moyens de déplacement étaient tout autre, avait retenu le seuil de 5 000 habitants.
Cette organisation porte un nom : la commune nouvelle. Proposée dans le rapport « Vivre ensemble » en 1976, introduite dans notre législation en 2010, les freins qui y furent apportés, expliquent aujourd'hui le faible succès quantitatif du recours à ces dispositions. Or, la commune nouvelle, qui consiste à transposer l'organisation retenue depuis 1983 pour Paris, Lyon et Marseille à l'ensemble des communes françaises, représente une véritable opportunité : celle de réformer en profondeur notre organisation communale tout en conservant ses fondements : le maintien du lien social et la capacité à décliner la proximité.

Le seuil démographique ne peut sans doute pas, dans l'absolu, êtes fixée en raison de nos spécificités territoriales, géographiques, historiques mêmes et surtout économiques qui caractérisent nos communes. Mais derrière ce seuil que l'on critique tant, c'est en fait d'immobilisme dont on rêve. La proximité, le taux de participation aux élections municipales seront alors resservis pour maquer le manque de courage diront certains, l'inquiétude plus probable des changements de culture qui s'opèrent diront d'autres. Le débat n'est pas tranché, mais pourtant il devra l'être.

Une commune sans moyens, les Français n'en veulent plus

Compte tenu des enjeux que représentent tout à la fois la baisse substantielle des dotations de l'Etat, l'épuisement des mécanismes de répartition de celles-ci et où de surcroît, la péréquation reste une illusion, ou bien encore, la complexité juridico-administrative des constructions intercommunales opérées, réformons ! Si chaque français est attaché à sa commune, chacun d'entre nous est également un consommateur en attente de services et d'équipements : à quoi cela sert-il de mettre régulièrement en avant l'attachement des français à la commune si celle-ci n'arrive pas, compte tenu de l'étroitesse de leurs moyens, à proposer tous les services attendus comme nous l'avons dit ? Quelle est l'analyse qu'il est possible de porter sur les constructions intercommunales initiées qui ne cessent de mettre en œuvre des conventions et de procéder à des calculs permanents, avec leurs communes d'appartenance, faute d'avoir voulu aborder le fond de la question : celle d'une réforme de notre organisation communale.

Généraliser la "commune nouvelle"

A l'instar de ce qui a été mis en œuvre pour la réforme des régions, où les négociations conduites en amont pour essayer de dégager une position commune entre l'ensemble des associations nationales d'élus fut vaine, il n'est plus possible de confiner la délibération dans un temps éternel. Ainsi, fixons le cadre : la généralisation de la commune nouvelle, en cessant de cloisonner ces évolutions ; les évolutions à apporter concernent tous les citoyens que nous sommes. Confions cette mission au Haut Conseil des territoires, qui disposerait d'une année pour rendre ses conclusions ; celles-ci seront ensuite soumises au législateur. Arrêtons d'assimiler l'approfondissement de la décentralisation à la seule transposition des recommandations formulées par la Commission européenne, ou à la seule recherche d'économies, ou à la seule fusion. Cela ne fait pas sens tant auprès de ceux qui exercent les fonctions électives qu'auprès de la population. Arrêtons de confier cette réforme, dans sa réflexion, aux seuls mêmes acteurs. Faisons en sorte d'ouvrir le débat à d'autres regards, d'autres disciplines...

En conséquence, nous affirmons que la décentralisation est une véritable chance, dès lors que nous accepterons d'être à la hauteur des événements qui nous arrivent.

Vincent Aubelle
Professeur des universités associé - Université Paris-Est - Marne-la-vallée

Nicolas Kada
Professeur des universités de droit public - Grenoble-Alpes

Pierre-Yves Monjal
Professeur des universités de droit public - Université François Rabelais - Tours