OPINION. « Remise en cause du marché de l’électricité : l’impossible débat »

Par Anne Debrégeas, Ingénieure-chercheuse en économie des systèmes électriques et porte-parole SUD-Energie

Le 19 mai dernier, Claude Crampes, professeur émérite à la Toulouse School of Economics, publiait avec Mathias Laffont, de l’Union Française de l’Electricité, une tribune intitulée « Qui veut la peau du marché de l’électricité ? »

Le titre suggérait une critique de la proposition, détaillée de longue date [1], de remise en cause de la concurrence dans la production et la fourniture d’électricité, pour revenir à une propriété et une gestion publique de ce bien essentiel. Il n’en est rien. Ils la passent sous silence, préférant commenter ce qu’ils nomment des « solutions miracles » [2], qui ne sont que de nouvelles rustines effectivement vouées à l’échec sur un marché de l’électricité dysfonctionnel par nature.

Ils mettent en avant des « avantages » fictifs du marché et continuent à dénier sa responsabilité pourtant démontrée dans la grave crise de 2021-2024, sur la base d’arguments erronés.

Nous revenons sur ces arguments et sur les termes du débat, après avoir rappelé la proposition alternative que nous souhaitons voir enfin analyser.

La proposition de sortie de la concurrence

La proposition que nous portons est claire, validée techniquement et économiquement par de nombreux experts. Elle s’appuie sur trois principes :

• Des tarifs publics basés sur les coûts de production nationaux, pour tous les usagers, particuliers comme professionnels et collectivités : c’est le seul moyen de garantir d’une part des prix maîtrisables et équitables pour les usagers, d’autre part un revenu permettant de rembourser les investissements de long terme dans les centrales ;

• Une propriété publique des moyens de production – Etat pour les grands moyens, collectivités ou coopératives à but non lucratif pour les plus petites. Elle garantirait des coûts de financement minimum, paramètre essentiel du coût de production total, tout en assurant une exploitation au service de l’intérêt général ; une concurrence pourrait être maintenue pour la construction des centrales, mais, comme dans de nombreux secteurs, les constructeurs ne seraient ni financeurs, ni exploitants ;

• Un opérateur public unique en charge de l’exploitation du parc en lien étroit avec les gestionnaires de réseau, et de la commercialisation selon le tarif public, s’intégrerait dans les règles de préséance européennes actuelles (merit order), de la même manière que les autres acteurs européens. Il ne remettrait donc nullement en cause le fonctionnement du marché européen, dont le prix ne serait utilisé que pour facturer les échanges avec les pays voisins (imports-exports) en l’absence de meilleur accord.

Cette organisation serait bien plus efficace et moins coûteuse que toute solution fondée sur la concurrence grâce notamment aux économies sur les coûts de financement et les coûts de transaction. Elle garantirait un prix de l’électricité stable et contrôlable, devenant quasiment indépendant des cours mondiaux du gaz. Elle respecterait les choix des autres pays sur l’organisation de leur secteur électrique, ne remettrait pas en cause le fonctionnement du marché européen. Elle maintiendrait la possibilité d’une concurrence par appel d’offre dans la construction des centrales, mais contrairement à aujourd’hui et comme dans beaucoup d’autres secteurs, les constructeurs ne seraient ni propriétaires ni exploitants des installations.

Cette proposition ne préjuge pas du choix des filières de production et s’adapte aussi bien à un parc renouvelable ou nucléaire.

Reste la question juridique et politique de compatibilité avec les textes européens. Mais après tant de dérogations et devant les dysfonctionnements répétés du marché, qui peut croire que la France ne parviendrait pas à obtenir une dérogation pour mettre en place cette organisation, manifestement plus compatible avec l’intérêt général et les enjeux pressants de la transition énergétique ?

Les procès en irresponsabilité au motif que la « sortie du marché » plongerait la France dans le noir ont fini par s’éteindre. Il est enfin apparu publiquement que les échanges avec nos voisins n’ont pas attendu le marché. Ils datent de la création des réseaux de transport, il y a plus d’un siècle. Par ailleurs, la solution présentée ne remet pas en cause non plus l’optimisation de ces échanges.

Pour autant, le débat ne progresse pas. Devant l’incapacité patente à réformer un marché intrinsèquement bancal, ses défenseurs minimisent ses défauts et en viennent à nier le rôle prépondérant du marché dans la crise de 2021-2024 qui a fait tant de dégât. Il suffirait de se contenter de quelques rustines supplémentaires.

La tarification au coût marginal, inévitable ?

En appui à cette position, Claude Crampes et son co-auteur reprennent une erreur d’interprétation maintes fois répétée : selon eux, la tarification au coût marginal ne serait pas imputable au marché mais à Marcel Boiteux, emblématique patron historique d’EDF et économiste de renom. Elle aurait été appliquée du temps du monopole d’EDF et aurait accompagné la construction du parc français.

Or Marcel Boiteux préconisait une tarification, dans le cadre d’un monopole, non pas sur les coûts marginaux de court terme (qui correspondent aujourd’hui au prix de marché) mais sur les coûts marginaux de long terme, c’est-à-dire les coûts de développement des installations nécessaires à une demande supplémentaire. Il avait théorisé le fait que les coûts marginaux de court terme convergeaient vers les coûts marginaux de long terme – d’où la confusion – mais sous hypothèse d’un parc constamment adapté économiquement, ce qu’il savait impossible [3]. Historiquement, les coûts marginaux étaient utilisés pour définir la « structure » de tarification, notamment les écarts entre les heures pleines et creuses, mais pas pour caler les niveaux des tarifs qui, eux, étaient calculés à partir des coûts complets du parc, passés et éventuellement futurs !

La décision du Conseil d’État du 7 janvier 2015, par exemple, est très claire : « Les tarifs devaient initialement couvrir les coûts complets, tels que constatés en comptabilité, d’Electricité de France (EDF). »

Dans son dernier bilan prévisionnel [4], le gestionnaire de réseau de transport RTE indique également que « L’architecture actuelle des marchés de l’électricité conduit structurellement à une forte volatilité des prix de marché de l’électricité, qui n’ont pas de raison de correspondre aux coûts de production français ».

Rappelons enfin que Marcel Boiteux était un farouche opposant à la libéralisation du secteur électrique et considérait que la stabilité des prix était une condition nécessaire pour les décisions d'investissement dans le système électrique mais aussi dans l'électrification des usages. Les associations de consommateurs ne disent pas autre chose. Il indiquait ainsi : « Si les tarifs doivent être stables, et l'on ne conçoit pas que des tarifs puissent ne pas l'être, il ne saurait être question de suivre la variation de la valeur réelle du coût marginal d'année en année. On devra adopter une valeur moyenne, laquelle correspond précisément à la valeur qu'aurait le coût marginal si les équipements pouvaient rester constamment adaptés".

Une négation de la responsabilité du marché dans l’envolée des factures entre 2021 et 2024

Au-delà de la théorie, de très nombreux défenseurs du marché continuent à minimiser la dépendance des prix de l’électricité à ceux du gaz et à nier la responsabilité première du marché dans l’envolée des factures d’électricité à la suite de celles du gaz à partir de 2021, en l’imputant avant tout à l’augmentation des coûts de production français.

Or RTE rappelle [5], études à l’appui, que « l’analyse des prix observés entre 2021 et 2023 confirme les principes théoriques formulés ci-dessus : les prix spot se sont globalement établis conformément au coût de fonctionnement de l’unité marginale du système, qui a très fréquemment représenté une unité fonctionnant au gaz hors de France ». RTE évalue le coût de production annuel de l’électricité en France, importations incluses, entre 105 et 110 €/MWh la pire année, en 2022, alors que les prix de marché à terme, et le coût moyen payé par les entreprises adhérentes à la CLEEE, grande association du secteur, s’élevaient à 370 €/MWh, avec une pointe à plus de 1100 €/MWh pour une fourniture constante d’électricité sur l’année suivante. Et les particuliers bénéficiant du Tarif Réglementé de Vente auraient payé 237 €/MWh leur énergie, hors réseau et taxe, sans le bouclier tarifaire également très coûteux pour la collectivité. Ce prix moyen annuel cache, de plus, de très grandes disparités entre consommateurs, avec des situations dramatiques.

RTE indique également que cette dépendance est durable « en dépit de la part croissante des sources bas-carbone dans le mix électrique européen, les prix de l’électricité sur les marchés de gros devraient rester durablement dépendants de ceux des combustibles fossile ». Dans son scénario de référence, il évalue cette part « à plus de 75 % du temps à moyen terme, alors même que la production d’électricité française sera assurée à plus de 95 % par des moyens décarbonés – renouvelables et nucléaire », indiquant une très forte incertitude sur ces prix de marché.

Et lorsque le parc sera totalement décarboné, à combien s’établira le prix lorsque le gaz de synthèse ou le biométhane sera marginal ? Quelle sera la part des heures à prix nul et finalement, quel sera le prix moyen sur le marché ? Nul ne le sait.

Il faudrait enfin acter ce fait, cesser mettre en doute la responsabilité majeure du marché dans l’envolée des prix de l’électricité lors de la dernière crise, et prendre conscience que les choses ne s’arrangeront pas d’elles-mêmes avec la décarbonation du mix électrique.

Confusion entre tarification marginale et merit order

Le merit order, c’est-à-dire la sélection des groupes de production par ordre croissant de leur coût de fonctionnement, est bien utilisé partout, dans les systèmes libéralisés comme dans les systèmes avec opérateur public centralisé. C’est ce que faisait EDF pour la France avant le marché et ce qu’il fait aujourd’hui à son propre périmètre, avec des algorithmes d’optimisation plus performants qu’une coordination par les prix.

Ce n’est donc pas un apport du marché et le débat ne porte pas sur ce mode de sélection des centrales mais sur la tarification marginale, c’est-à-dire l’utilisation du coût marginal pour rémunérer les producteurs et facturer les consommateurs. Comme le rappellent MM Crampes et Laffont, ce mode de rémunération n’est pas utilisé dans certains marchés, dits « pay-as-bid », mais cela créé d’autres difficultés.

En revanche, la solution que nous portons permet une rémunération de la production et une facturation des consommateurs au coût complet, tout en évitant les déboires des marchés, qu’ils soient pay-as-bid ou pay-as-clear. Elle évite ainsi le caractère incontrôlable et dépendant du prix du gaz de la tarification marginale du prix du gaz, donc les crises à répétition, tout en sécurisant les investissements et en garantissant une équité de traitement entre usagers.

Les « avantages » attribués au marché par erreur

Quels sont les « bénéfices clairs » d’un « système de marché fondé sur le prix marginal » évoqués par Ursula Van der Leyen ? Les défenseurs du marché avancent régulièrement des « avantages » de cette organisation, cités par les auteurs de la tribune, sans jamais préciser le contrefactuel : des avantages par rapport à quel système ? Par exemple, mettre au crédit du marché un « dispatch optimal » est correct si on le compare à un système où les centrales seraient démarrées au hasard, mais faux si on le compare à un dispatch assuré par un opérateur centralisé [6].

Elle éviterait de nombreux biais, par exemple la trop forte synchronisation des déconnexions de productions renouvelables en cas de prix négatif, créée par l’envoi par le marché d’un même signal à tous les acteurs.

Par ailleurs, ceux-ci affirment que « Le prix marginal ne surpaie pas les producteurs intramarginaux » mais leur permettent de recouvrir leurs investissements, comme « Marcel Boiteux l’avait déjà démontré ». C’est vrai en parc théorique adapté, mais faux dans la réalité, comme le rappelait … Marcel Boiteux. Et comme les prix nous le démontrent tous les jours !

La solution publique est écartée mais aucune solution n’est proposée

Outre le refus de débattre de la solution consistant à sortir de la concurrence, ce qui frappe depuis des années, c’est l’absence de proposition alternative.

Les auteurs se contredisent, indiquant d’un côté que le coût marginal est essentiel « dans un secteur où les décisions engagent des dizaines de milliards d’euros sur plusieurs décennies », qu’il ne surpaierait pas les producteurs inframarginaux, ne leur permettant que de rentabiliser leurs investissements. Mais d’un autre côté, ils admettent, que des contrats de long terme sont nécessaires pour garantir le investissements, preuve, aujourd’hui largement admise, que le prix de marché n’envoie pas le bon signal d’investissement.

La solution passerait donc, selon eux, par le développement de contrats à long terme publics ou privés pour protéger les consommateurs et les investisseurs. Mais ce marché régulé ou hybride, sans conteste préférable à un marché non encadré, n’est jamais clairement défini. Surtout, cette organisation laisserait irrésolues des difficultés importantes sans présenter d’intérêt clair par rapport à celle que nous décrivons.

Ouvrir enfin le débat

L’échec de la dernière réforme européenne des marchés à mettre en place un prix stable, cohérent et proche des coûts de production, aurait enfin dû ouvrir la voie à une remise en cause de ce marché et à l’analyse des solutions alternatives.

L’électricité est un pilier de la transition énergétique aux enjeux considérables, nécessitant des investissements massifs et faisant face à des difficultés techniques nombreuses. Nous n’avons ni le temps, ni l’argent pour continuer à jouer aux apprentis sorciers et alimenter une fuite en avant délétère en prétendant rafistoler une fois de plus un marché à l’évidence incontrôlable, coûteux et injuste, structurellement inadapté au temps long et aux spécificités de l’électricité.

Le débat doit enfin avoir lieu, sérieusement, sereinement. L’enjeu l’exige.

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Sources :

[1]: https://institutlaboetie.fr/note-demarchandiser-lelectricite-la-solution/ reprise par La Tribune Voir notamment https://www.latribune.fr/entreprises-finance/industrie/energie-environnement/electricite-un-monopole-public-peut-faire-baisser-les-prix-en-france-sans-compromettre-les-echanges-europeens-selon-des-experts-947941.html

[2]: Il s’agit de la mise en place d’un marché de type « pay-as-bid » consistant à rémunérer les producteurs non pas au coût de la dernière enchère (coût marginal) mais au coût proposé, du « mécanisme ibérique » consistant à subventionner le gaz en entrée des centrales électriques, ou de la séparation de la production décarbonée et de la production fossile dans deux marchés distincts.

[3]: Article fondateur de 1949 sur « la tarification des demandes en pointe ». Extrait : « le principe est de fixer des tarifs égaux à ce que seraient les coûts différentiels si les installations étaient constamment adaptées, donc des tarifs égaux aux coûts de développement ».

[4]: Bilan prévisionnel 2035, chapitre 9

[5]: https://assets.rte-france.com/prod/public/2024-07/BP2023-chapitre9-Economie-systeme-electrique.pdf

[6]: La meilleure solution au plan technico-économique consisterait à confier l’optimisation du parc européen à un dispatcheur central, mais elle est difficilement accessible sur le plan politique. Notre solution, bien plus accessible, reposant sur des exploitants publics centralisés dans chaque pays qui le souhaite, coordonnés par le marché européen, améliorerait également le dispatch européen