La loi NOTRe vise à rationaliser l'exercice des compétences entre les collectivités territoriales. Mais dans la pratique, deux collectivités peuvent être en concurrence sur certaines thématiques, notamment en matière économique. Si la région est désormais reconnue comme chef de file, les Métropoles, en fonction de leur ambition et stratégie, pourront cependant s'extraire du carcan régional. L'exemple de la métropole de Lyon, qui envisage l'hypothèse d'un désaccord entre celle-ci et la Région, est un...
Alors qu'elle n'est pas encore totalement entrée en vigueur, la loi NOTRe [1] provoque déjà quelques conflits sur la répartition des compétences entre les collectivités territoriales si l'on en juge par les échanges d'amabilités entre la maire de Paris et la présidente de la Région Ile-de-France concernant l'opportunité d'interdire la circulation sur une partie des voies sur berges. C'est un paradoxe pour une loi qui doit rationaliser l'exercice des compétences entre les collectivités territoriales notamment par la suppression de la clause générale de compétence des régions et des départements.
L'exemple de la Métropole de Lyon
Comme le rappelle la doctrine administrative, pour clarifier les responsabilités de chaque échelon de collectivités, des compétences d'attribution se substituent à la clause générale et pour savoir si une collectivité peut intervenir dans tel ou tel domaine, il suffit de rechercher si un texte lui a donné la compétence correspondante. L'exemple parisien démontre que les réalités politiques ont quelques difficultés à se plier à cette discipline à propos d'une compétence relativement simple à appréhender.
Cela risque d'annoncer des conflits de compétence plus délicats en ce qui concerne les domaines qui ne sont pas expressément répartis par la loi (culture, sport, tourisme, langues régionales et éducation populaire) ou dont la répartition relève d'un mécanisme complexe qui n'opère pas une claire distinction entre les échelons territoriaux responsables.
Un exemple nous est fourni en matière économique à l'occasion de l'approbation par la Métropole de LYON de son programme de développement économique pour la période 2016-2021. Comme le rappelle la délibération métropolitaine du 19 septembre dernier, ce plan d'action apparait comme un des trois volets du schéma de développement économique de la Métropole de LYON avec l'aménagement économique et l'insertion.
Désaccord avec la Région ?
La Métropole n'ignore pas que la loi NOTRe a renforcé le rôle de chef de file de la Région en matière économique qui passe notamment par l'élaboration d'un schéma de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SDREII) qui n'est pas seulement le moyen pour les régions "d'exprimer leur politique de développement régional », mais qui sera le document de référence qui devra être respecté par les collectivités territoriales qui ont encore la possibilité d'intervenir sur ces questions. En effet, la loi précise que les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d'aides aux entreprises "doivent être compatibles" avec le SDREII[i][2].
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Sauf que pour la métropole de Lyon, la règle est plus subtile puisqu'elle envisage l'hypothèse d'un désaccord entre celle-ci et la Région offrant la possibilité pour la Métropole de s'extraire du carcan régional. En cas de désaccord entre les deux grandes collectivités, les actes de la métropole de Lyon devront être seulement compatibles avec les orientations de son propre "document d'orientations stratégiques", qui doit toutefois prendre en compte le schéma régional[3].
Ce document métropolitain définit les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l'attractivité du territoire régional, comme en matière de développement de l'économie sociale et solidaire, en s'appuyant notamment sur les propositions formulées au cours des conférences régionales de l'économie sociale et solidaire. Avantage donc pour la Métropole, mais la partie n'est pas terminée...
En effet, la loi précise que ce document n'autorise pas la Métropole à définir des aides ou ses propres régimes d'aides aux entreprises, c'est-à-dire les aides qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêts, de prêts et d'avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que les conditions du marché.
Aide aux entreprises
Avantage ici pour le Conseil régional qui est seul compétent pour définir les régimes d'aides et pour décider de l'octroi des aides aux entreprises dans la région. Toutefois, dans le cadre d'une convention passée avec la Région, la Métropole de Lyon peut participer au financement des aides et des régimes d'aides mis en place par la collectivité régionale.
Au final et au terme de ces contorsions textuelles, la Métropole semble échapper à la suprématie régionale en matière d'interventions économiques en disposant d'une réelle autonomie pour définir son document d'orientations stratégiques, mais pour ce qui concerne les aides aux entreprises, elle ne peut dispenser des prestations de services, des subventions, des bonifications d'intérêts, des prêts et des avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que les conditions du marché sans un accord avec la Région. En revanche, pour les autres formes d'aides (garanties d'emprunt, immobilier d'entreprise, aide aux organismes qui participent à la création ou à la reprise d'entreprise, participation au capital de société de financement,...), sa marge de manoeuvre est réelle.
En définitive, face à un projet d'implantation d'entreprise, la Métropole dispose des leviers (foncier, règles d'urbanisme, organismes de prospection et d'accueil, aide à l'immobilier d'entreprise, insertion, ...) lui permettant de saisir toute opportunité.
On le constate à propos d'une question qui n'est certes pas marginale, mais qui ne constitue que l'un des multiples aspects de la nouvelle répartition des compétences, la théorie d'une stricte répartition des compétences entre les toujours plus nombreuses collectivités territoriales en dépit de la réforme engagée depuis 2010 s'avère des plus contrastées. Le législateur ne l'a pas totalement ignoré en prévoyant un mécanisme sophistiqué reposant sur des conventions territoriales d'exercice concerté de compétence (CTECC) à soumettre à une conférence de l'action territoriale de l'action publique(CTAP). Pis, avant d'agir, ces collectivités risquent de dépenser beaucoup d'énergie dans l'appréhension de leurs champs respectifs de compétence et leur nécessaire harmonisation.
[1] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)
