Attention aux dérives ! Dans un rapport publié ce mercredi 2 décembre, la Cour des comptes fait un premier bilan du l'action du " Programme des investissements d'avenir " (PIA). Si la Cour fait globalement l'éloge de ce dispositif voté le 9 mars 2010 par le Parlement , elle relève également quelques dérives qu'il conviendrait de corriger.
Annoncé en juin 2009 par Nicolas Sarkozy devant le Congrès, devant lequel il prononcera son seul et unique discours, à Versailles, le " Grand emprunt " ou PIA fut doté initialement d'une enveloppe de 35 milliards d'euros pour financer les investissements d'avenir de la France, via le Commissariat général à l'investissement (CGI) chargé de sélectionner les dossiers et de distribuer l'argent public. Dans quels secteurs ? Les priorités définies par la commission coprésidée par Alain Juppé et Michel Rocard furent les suivantes : l'innovation, l'enseignement supérieur, la santé, le numérique, la ville de demain... entre autres. Cette enveloppe fut rallongée de 12 milliards d'euros en 2013 par Jean-Marc Ayrault, alors à Matignon. François Hollande a annoncé une troisième levée de fonds en mars, mais son montant n'est pas encore connu. Il devrait avoisiner les 19 milliards d'euros. Dans l'ordre, René Ricol, Louis Gallois et aujourd'hui Louis Schweitzer ont dirigé le CGI.
Commençons par les points positifs. Le premier ? La feuille de route a été respectée ! " Globalement, les grandes orientations du rapport initial de 2009, organisées autour de la recherche, de l'innovation, du soutien aux entreprises, des écoindustries et du numérique, structurent effectivement en grande partie l'utilisation des crédits du PIA " constate la Cour des comptes. " Toutefois, si la majorité des crédits est bien 'dans la cible' des propositions d'origine, on note aussi, en particulier dans le PIA2, des actions sectorielles dans le nucléaire (1 milliard d'euros), l'espace (560 millions d'euros), l'aéronautique (2,7 milliards d'euros) ou la défense (1,8 milliard d'euros) qui en sont plus éloignées ", remarque son rapport.
Point très positif, ses effets commencent à être palpables. En effet, en dépit d'une mise en œuvre très progressive, la Cour estime que le PIA a su mobiliser les acteurs académiques et économiques dans certains domaines, pour mieux assurer le passage de la recherche à l'innovation et parfois à la mise sur le marché des produits et services qui en sont issus. " Mais il faudra encore du temps pour vérifier et mesurer les conséquences de ces évolutions sur l'économie, ainsi que la pertinence des choix des projets sélectionnés et mis en œuvre ", estime la Cour qui salue la recherche de l'excellence, en faisant appel à des jurys d'experts indépendants, la mise en place progressive, par tranche, de certains programmes avec des procédures de clauses de rendez-vous intermédiaires, la prise en compte systématique de la dimension économique des investissements publics en matière d'innovation et d'industrialisation des procédés.
La méthode de financement séduit également. Tout en rappelant que le PIA n'est pas véritablement un emprunt mais une dépense budgétaire classique, la Cour des comptes salue la mise en place de modalités permettant d'alléger son impact sur les finances publiques : dotations non consommables, prêts, prises de participation qui ne sont pas prise en compte dans le calcul du déficit public. La recherche plus systématique de retour financier pour l'Etat est aussi remarquée.
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La gouvernance mise en place est également approuvée par la Cour. Malgré sa légèreté - elle compte seulement 36 personnes -, la structure créée spécifiquement pour superviser l'ensemble de la démarche, " a montré son efficacité dans la mise en œuvre du PIA ". " Son rattachement direct au Premier ministre, ainsi que sa mission plus globale de veille sur la cohérence de la politique d'investissement de l'État, lui donne désormais un rôle central de 'stratège' et de coordonnateur en matière d'investissements ", explique le rapport qui souhaite néanmoins que le CGI communique plus autour du PIA et anime davantage la coordination interministérielle.
La Cour sera-t-elle entendue sur ce dernier point, sachant que, comme elle le relève, " les ministères sont souvent dans une position affaiblie, la création du programme d'investissements d'avenir reposant, en partie, sur une certaine défiance vis-à-vis de leur capacité à arbitrer en faveur de l'investissement de moyen terme, en période de difficulté budgétaire " ? Rien n'est moins sûr, le CGI ayant eu plusieurs fois maille à partir avec certains ministres pressés de puiser dans le Grand emprunt pour financer des programmes de soutien spécifique à une industrie. Ce fut notamment le cas d'Arnaud Montebourg, alors ministre du Redressement productif, qui utilisa le PIA en 2012 pour financer la modernisation de la filière automobile.
Ce détournement du projet original est d'ailleurs relevé et critiqué par la Cour. Le PIA 2 repose sur " une vision stratégique moins structurée ", estime la Cour qui souhaite « le retour à une vision stratégique unifiée et renouvelée ».
Dans le domaine financier, le rapport ne satisfait pas des pratiques de débudgétisation orchestrées par le PIA, consistant à financer des projets lancés avant sa création, mais sans financement assuré, ou à se substituer à des financements préexistants - c'est le cas du fonds chaleur de l'Ademe - et à financer des opérations " dont la nature ou la finalité ne relèvent pas du PIA ".
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Toujours dans le domaine financier, la Cour redoute notamment que les éventuelles pertes sur prêts ou prises de participation pèsent sur les finances publiques. Elle craint aussi que certaines actions du PIA financent des dépenses de fonctionnement de structures " dont la pérennité ne semble pas assurée sans soutien de l'État, lorsque les financements du programme seront terminés ". C'est le cas, notamment, dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche, ainsi que dans le domaine de l'éducation, de la formation et de la jeunesse. Enfin, la cour exige des efforts de lisibilité et de transparence pour décrire le programme et expliquer ses résultats.
