Pascal Saint-Amans (OCDE) : "Sur l'optimisation fiscale, il fallait changer de paradigme"

LA TRIBUNE - "BEPS", le plan de lutte contre l'évasion et l'optimisation fiscales de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE),
a été adopté début octobre par les ministres des Finances du G20 au Pérou, puis avalisé par les chefs d'Etat et de gouvernement à Antalya, en Turquie. En quoi, pour les multinationales, ce plan siffle-t-il "la fin de la récréation" ?

PASCAL SAINT-AMANS - BEPS réaligne la localisation des profits avec la localisation des activités. Au cours des vingt dernières années, nous avons assisté à une déconnexion croissante entre la réalité de l'entreprise et sa planification fiscale. Cette dernière relevait de jeux juridiques, de contrats et d'artifices... pourtant légaux. Résultat : entre 100 et 250 milliards de dollars par an sont perdus à cause de l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices.

Le plan d'action de l'OCDE - qui comprend 15 mesures - rappelle que la fonction fiscale est une fonction support de l'activité d'une entreprise. Tous les instruments qui existaient pour organiser ce divorce en mettant ses profits à un endroit et ses activités dans un autre, c'est terminé. Cela signifie que, si une entreprise emploie 3.000 personnes en Irlande, elle doit avoir une base taxable dans ce pays [12,5% d'imposition sur les sociétés en Irlande, Ndlr], et ne pas l'évaporer dans les Bermudes. BEPS est historique car il met en lumière le fait que nos règles sont inadaptées.

Comment en est-on arrivé là ?

Ce qui a profondément modifié l'environnement, c'est l'accélération de la globalisation dans les années 1980, 1990 puis 2000. Les flux transfrontaliers explosent. Les conventions fiscales bilatérales en usage dans un monde où il existait un contrôle des capitaux et des flux financiers deviennent complètement obsolètes. Il faut se rendre compte que les administrations fiscales communiquent peu les unes avec les autres. Donc, vous avez un business qui devient global, et des Etats qui raisonnent à leur échelle.

A cela, il faut ajouter un contexte de crise de légitimité des Etats, dans lequel les opérateurs privés mettent en place une planification fiscale de plus en plus agressive, et sans autocensure morale. En l'absence de coopération entre les Etats, les petites économies ouvertes se sont mises à faire de la compétition fiscale très agressive elles-mêmes en proposant des régimes avantageux. On se retrouve alors dans une situation où le fait de payer ses impôts quand vous êtes une multinationale devient presque un exercice volontaire. Le processus se met en place progressivement. Il n'y a pas de limite, donc les gens vont encore plus loin.

Dans l'Union européenne, c'est encore pire qu'ailleurs. La Cour de justice des communautés européennes va démanteler toutes les barrières fiscales en considérant qu'elles sont contraires aux libertés de circulation. Les Etats ne parviennent pas à se mettre d'accord sur des règles communes de protection. Donc, on assiste à un démantèlement, mais sans réglementation ! Tout cela se déroule dans un climat de renoncement avec des Etats qui se disent qu'ils ne peuvent rien y faire.

Puis, la crise de 2008 est finalement l'aboutissement du processus... Et les Etats sortent alors d'un long sommeil...

En 2008, le G20 se réunit à Washington et indique - parmi la cinquantaine de mesures du communiqué final - une mention sur le secret bancaire. Au même moment, les gouvernements mettent des milliers de milliards de dollars sur la table pour sauver les banques. Qu'ils soient de droite ou de gauche, les ministres des Finances prennent conscience qu'on ne peut pas sauver le système bancaire avec de l'argent public alors que ce même système aide les contribuables à frauder les impôts... dont on a besoin pour sauver le système. C'est à ce moment-là qu'ils se tournent du côté de l'OCDE. Au G20 de Londres, en avril 2009, notre institution délivre la liste des paradis fiscaux. S'ouvre alors le premier volet de la coopération fiscale. On s'attaque au secret bancaire.

En 2015, BEPS concerne un second volet: le fait que les multinationales peuvent abriter leurs profits dans des paradis fiscaux, donc dans des juridictions qui échappent à la fiscalité, en toute légalité puisqu'il n'existe pas de règles de coopération fiscale. Vous avez la France, l'Allemagne, les Etats-Unis qui taxent, et, entre ces Etats, il y a des interstices : l'Irlande, les Pays-Bas, les Bermudes, les Caïmans, etc. Il fallait donc sortir de l'hypocrisie et changer de paradigme.

Par quels moyens ?

L'idée, c'est de faire comprendre qu'il ne suffit pas de changer une règle ici, une autre là pour mettre un terme à la planification agressive. Notre plan est construit en trois volets.

1 - D'abord, il faut combler les interstices en organisant de la coopération entre les Etats, mettre fin à la compétition fiscale dommageable, aux produits hybrides, et mettre fin à la déduction des intérêts. C'est-à-dire qu'il faut obliger les Etats -qui sont souverains au niveau fiscal- à regarder ce qui se passe ailleurs quand ils adoptent une mesure.

2 - Le second volet consiste à créer des règles de fiscalité internationale. Aux Pays-Bas, vous avez 10.000 avocats qui vivent de l'abus des conventions fiscales, en faisant de l'optimisation fiscale.

3 - Enfin, il était nécessaire d'introduire plus de transparence, d'obliger les multinationales à donner des informations sur leurs profits, leurs activités, leurs impôts, et à combien ils s'élèvent.

Justement sur ce point, les ONG vous reprochent de ne pas être allé assez loin dans la quantité d'informations dévoilées dans le reporting pays par pays, une des mesures proposées par BEPS. De plus, seules les administrations fiscales auront accès aux informations. Est-ce suffisamment ambitieux pour un plan qualifié d'historique ?

Les pays en voie de développement et les BRICS estimaient qu'il fallait que les multinationales communiquent un maximum d'informations dans le reporting pays par pays. A contrario, les 34 pays de l'OCDE étaient plus favorables à en limiter la quantité.

A mon avis, plus il y a d'informations, et moins on y voit clair. On doit donc se concentrer sur le chiffre d'affaires, les impôts, la localisation, le profit, le capital, les actifs employés et déployés. Ces données vont permettre de révéler les erreurs. Si une entreprise a des employés en Chine, aux Etats-Unis et en France, que ses actifs sont dans ces trois pays, que le chiffre d'affaire est essentiellement en France et en Allemagne, mais que les profits sont au Luxembourg, c'est qu'il y a un problème ! Il était donc indispensable que les administrations fiscales aient enfin accès à ces informations.

Les ONG ne sont pas des inspecteurs des impôts, et des informations rendues publiques peuvent aussi être mal interprétées. Si vous montrez une marge de 10% en France, et de 20% en Allemagne, on va dire que la France se fait avoir alors que les conditions de marché sont différentes. On risque de sur-interpréter des données.

Ce qu'on a prévu, c'est un mécanisme où l'entreprise remplira le reporting dans son état de résidence. Ce pays enverra alors l'information - par les instruments d'échange de renseignements - à tous les états dans lesquels sa multinationale a des opérations.

BEPS ne met pourtant pas fin aux patent boxes, ces régimes d'imposition préférentiels pour les revenus tirés de la propriété intellectuelle... Un système qui a par exemple permis à McDonalds d'éviter de payer plus de 1 milliard d'euros en cinq ans à plusieurs Etats européens...

Les "patent boxes" permettaient de localiser le pôle propriété intellectuelle de votre entreprise dans un pays qui disposait d'un régime de taxation très faible. Désormais, ce régime fiscal ne peut fonctionner qu'à hauteur des profits générés par des activités locales.

Vous avez le droit de bénéficier de ce système d'incitation à l'investissement en recherche et développement, à condition que cela génère des activités chez vous. Cette mesure s'inscrit dans le réalignement des profits et de leur localisation.

BEPS ne va pourtant pas empêcher les multinationales de s'installer là où elles le souhaitent...

Certes, la question de la compétition fiscale, soulevée par les ONG, demeure. Mais ce n'est pas l'objet de BEPS. On ne peut pas empêcher les pays de la pratiquer. Qui peut dire à l'Irlande : "Votre taux d'imposition sur les sociétés n'est pas à 12,5% mais à 17 %" ? Pour y répondre, il faudrait harmoniser l'impôt sur les sociétés au niveau mondial, et cela irait à l'encontre du principe de souveraineté des Etats.

La numérisation globale de l'économie exacerbe l'érosion des bases fiscales et des transferts de bénéfices car il n'y a plus de présence physique localisée des entreprises. Nous allons devoir suivre l'impact du plan BEPS sur l'érosion qui provient de la numérisation de l'économie. Il y a des mesures immédiates à mettre en place. La première consiste à clarifier les règles de TVA. Quand vous téléchargez un service ou une application : où la TVA doit-elle être due ?

Vous parlez d'une réforme globale, pourtant tous les pays n'ont pas été consultés... Plusieurs ONG déplorent un plan qui va à l'encontre des intérêts des pays en développement...

Trente-quatre pays de l'OCDE, huit du G20 non OCDE, deux en voie d'accession à l'OCDE (la Lettonie et la Colombie) ont travaillé ensemble. En plus, nous avons associé une vingtaine de pays en voie de développement. Au total, les 62 pays qui ont été consultés représentent 90% de l'économie mondiale.

Sur ce point, les ONG sont de mauvaise foi. Rien dans BEPS n'est contraire aux intérêts des pays en voie de développement. Notre plan s'attaque aux intérêts des paradis fiscaux. S'il existe une ligne de division, elle n'est pas entre les pays riches et les pays pauvres mais entre les pays qui taxent et les paradis fiscaux. C'est un mauvais procès, et  BEPS n'a pas pour objet de traiter les problèmes des pays en voie de développement. C'est un tout autre agenda.

BEPS a été présenté au G20 de Saint-Petersbourg en 2013. Deux ans plus tard seulement, vous dévoilez un arsenal de mesures ambitieux pour mettre un terme aux défaillances des règles de fiscalité internationale. Une rapidité qui étonne, surtout après des années d'attentisme et de laissez-faire de la part des Etats...

Ce plan a été réalisé en deux ans car il fallait aller vite. On devait absolument éviter que les lobbys -très puissants- finissent par convaincre les politiques que la fiscalité fonctionne correctement en l'état. De plus, BEPS prévoit une mesure permettant de modifier en une seule fois les conventions fiscales bilatérales pour éviter de mettre vingt ans à appliquer ce plan. Car ces fameuses conventions fiscales sont des traités qui doivent être négociés, puis ratifiés. Et les délais sont extrêmement longs.

BEPS est donc un accord politique entre Etats. Le G20 a enfin sonné la fin de la récréation. Nous verrons dans cinq ans si les comportements des opérateurs ont vraiment changé.