Indépendance de la Catalogne : un casse-tête juridique qui donne le tournis à Bruxelles

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Meeting indépendantiste en Catalogne. La question catalane sera-t-elle un nouveau défi pour l'Europe ?
Meeting indépendantiste en Catalogne. La question catalane sera-t-elle un nouveau défi pour l'Europe ? (Crédits : reuters.com)
La Commission a publié deux textes différents sur la question de son attitude en cas de déclaration d'indépendance de la Catalogne. Cette dernière, si elle a lieu, sera un véritable défi juridique.

La question catalane commence à faire perdre la tête à la Commission européenne. Cette dernière avait en effet, mardi 22 septembre, publié une réponse à une question vieille de deux mois d'un député européen conservateur espagnol Santiago Fixas. Ce dernier posait une question simple, mais qui, à cinq jours de l'élection régionale catalane occupe tous les esprits : en cas de déclaration unilatérale d'indépendance du parlement catalan, que fera Bruxelles ?

Une réponse en espagnol très favorable aux unionistes

La réponse publiée mardi en espagnol et citée par le quotidien El Mundo avait toutes les raisons de satisfaire le député du Parti populaire, farouchement unioniste. Certes, dans un premier paragraphe, la Commission expliquait qu'elle ne pouvait pas « exprimer d'opinion sur les questions d'organisation interne en relation avec les dispositions constitutionnelles d'un Etat membre. » Bref, Bruxelles bottait en touche. Mais il y avait deux autres paragraphes, bien moins neutres.

Dans le deuxième, la Commission indique qu'elle « respectera les fonctions essentielles de l'Etat, spécialement celles qui ont pour objet de garantir son intégrité territoriale. » Le troisième, particulièrement, était très clair : « la détermination du territoire d'un Etat membre est uniquement établi par le droit constitutionnel national et non par une décision d'un parlement autonome contraire à la constitution de cet Etat. » Cette fois, Bruxelles était on ne peut plus clair : elle rejetait d'avance toute décision du parlement catalan qui serait contraire à la constitution espagnole. Or, cette constitution, dans son article 2, interdit explicitement toute sécession d'une région.

Ce dernier paragraphe était donc une victoire éclatante pour le camp unioniste qui pouvait ainsi, affirmer clairement que tout vote en faveur de l'indépendance provoquerait une exclusion de l'UE. C'était une pierre dans le jardin des indépendantistes qui, eux, estiment que cette exclusion n'est pas automatique et qu'il faudra nécessairement ouvrir des négociations avec Madrid et Bruxelles sur la place future d'une Catalogne indépendante. Il n'y a cependant là rien d'étonnant, car la porte-parole de la Commission avait confirmé cette version quelques jours auparavant.

L'existence d'une autre version en anglais, « approuvée »

Le problème, c'est que, sur le site du Parlement, certains ont remarqué que la version anglaise ne correspondait pas à la version espagnole et ne comportait en réalité que le premier paragraphe et un renvoi à une lettre précédente. Voilà qui change tout, car elle place la Commission dans une position beaucoup plus neutre à 5 jours d'un vote important.
Citée par le journal conservateur madrilène El Mundo, une des porte-parole de la Commission affirme que le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, a indiqué que « la version en anglais est celle que le président approuve. » Quant au texte en espagnol, « il ne reflète pas ce que la présidence a approuvé. » la Commission diligente une enquête sur cette étonnante erreur. El Mundo émet plusieurs hypothèses. La première : ce texte espagnol est en réalité une première version jugée excessive, et finalement écartée, qui a été mise en ligne par mégarde. La seconde : il y a eu une « manipulation délibérée. »

La position ambiguë de la Commission

Selon El Mundo, la Commission réaffirme néanmoins son point de vue affirmée par le porte-parole Margaritis Schinas : si un pays se déclare indépendant, alors il sort des traités. Mais alors, pourquoi les deux derniers paragraphes du texte espagnol ne « représentent pas ce que la présidence a approuvé » ? Sans doute parce que ces éléments concernent les dispositions « internes » à l'Etat espagnol. Mais, en réalité, il s'agit bien de la même réalité : il n'y est pas question de la place de la Catalogne dans l'UE, mais du processus même de sécession. Autrement dit, d'un processus « interne » à l'Espagne.

La nuance est cependant subtile, car exclure la Catalogne de l'UE en cas d'indépendance revient à plaquer l'ordre européen sur l'ordre constitutionnel espagnol. Si la constitution espagnole est violée et que, partant, la Catalogne est exclue de l'UE, ce sera bien parce que Bruxelles jugera que, le maintien dans l'UE est lié au respect de la constitution d'un de ses Etats membres. D'où la logique des deux derniers paragraphes supprimés.

Le processus constitutionnel espagnol

Qu'en est-il en droit de ce débat qui, si les listes indépendantistes sont majoritaires dimanche 27 septembre en Catalogne, deviendra peut-être une question brûlante pour toute l'Europe ? Comme on l'a vu, toute déclaration d'indépendance est une rupture avec l'ordre constitutionnel espagnol. L'article 2 précise que « La Constitution est fondée sur l'unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles. » Dans ce cadre, même la déclaration de « souveraineté » qui pourrait être le premier acte des indépendantistes ne serait pas conforme à cet article. Pas davantage que la création de « structures étatiques. » Ceci devrait donner la possibilité au gouvernement espagnol d'appliquer l'article 155 de la constitution. Ce dernier autorise le gouvernement espagnol à « mettre en demeure » une communauté autonome (ou région) qui ne « respecte pas l'ordre constitutionnel. » Et, poursuit le texte constitutionnel, « dans le cas où il n'en serait pas tenu compte, avec l'accord de la majorité absolue du Sénat, peut prendre les mesures nécessaires pour obliger cette communauté à l'exécution forcée de ses obligations. »

On voit que, dans le cadre espagnol, le nouveau gouvernement de Barcelone peut être « forcé » à demeurer dans le cadre espagnol. Tout est donc dans ce terme flou de « forcer. » Et c'est ici que se pose le problème européen. Les indépendantistes estiment que l'Union européenne ne laissera pas la situation se dégrader jusqu'à ce point. Mais, comme le précise la Commission, une intervention directe dans ce qui n'est alors qu'une querelle interne à un Etat membre n'est pas possible. Il faudra alors compter plutôt sur des initiatives individuelles de certains Etats de médiation. Mais comment le gouvernement espagnol pourrait accepter une médiation sur une situation intérieure qu'il a, grâce à l'article 155, les moyens légaux de régler.

Vers une déclaration unilatérale d'indépendance ?

Inévitablement, la question de la rupture définitivement avec l'ordre constitutionnel va se poser à une éventuelle majorité catalane. Et donc celle de la déclaration unilatérale d'indépendance. Et cette rupture illégale, mais validée par le parlement régional démocratiquement élu, posera alors un vrai problème à l'Union européenne. Là encore, l'espoir des indépendantistes est que, devant cette situation, Bruxelles invitera, pour empêcher la situation de dégénérer, les deux parties autour d'une table pour négocier les conditions de la séparation. Et que les autorités catalanes en profiteront pour obtenir le maintien du nouvel Etat dans l'UE. Mais, la réalité, c'est que le droit européen ne prévoit rien en cas de sécession, qu'elle soit ou non unilatérale. Voici un an, la question s'était déjà posée avec l'Ecosse.

La position européenne officielle

La position que semble défendre aujourd'hui la Commission est celle que l'Etat membre de l'UE est l'Espagne. Et que le droit de l'UE ne s'applique que sur le territoire de l'UE. Si un nouvel Etat se créée hors de l'Espagne, alors il n'est pas membre de l'UE et doit donc procéder, pour entrer dans l'UE aux procédures normales d'admission. Cette vision pose cependant beaucoup de problèmes, outre le fait qu'il risque d'être contesté par les nouvelles autorités catalanes. La Catalogne étant membre de l'UE tant qu'elle reste dans l'Espagne, elle est intégrée à plusieurs niveaux (économique, juridique, politique) dans l'UE. En cas d'exclusion de fait, y aura-t-il une annulation pure et simple de l'ensemble des traités qui, aujourd'hui, régissent les liens entre le territoire catalan et le reste de l'UE ? Y aura-t-il un rétablissement des contrôles aux frontières, l'exclusion des fonctionnaires catalans de l'UE ou des députés catalans au parlement européen, pour ne parler que des éléments les plus visibles ?

La convention de Vienne de 1978

Les juristes favorables à l'indépendance, comme Antoni Abat i Ninet, professeur à Stanford, soulignent cependant que cette vision est fragile. D'abord parce que, selon l'article 34 de la convention de Vienne de 1978 (non ratifiée par l'Espagne), les Etats successeurs d'un Etat avec continuité territoriale, continuent d'être tenus par les traités ratifiés par l'Etat d'où ils sont issus, sauf si ce traité prévoit une disposition différente ou qu'ils en conviennent différemment. Selon Antoni Abat i Ninet, chaque traité s'appliquant à l'Espagne devra faire l'objet d'une analyse, mais dans le cas européen, rien ne permet de dire que la Catalogne sera exclue de l'UE, selon lui. Certes, l'Espagne peut prétendre ne pas reconnaître cette convention, mais, ici, c'est l'UE qui est aussi concernée.

La question de la citoyenneté européenne

D'autant que les Catalans, étant aujourd'hui de nationalité espagnole, sont citoyens de l'UE et bénéficient des droits fondamentaux attachés par une charte à cette citoyenneté. Or, ces droits, selon le professeur de droit catalan, sont inaliénables. Il ne serait alors pas possible, ainsi, par exemple, de suspendre la liberté de circulation au sein de l'UE d'un Catalan qui a été citoyen espagnol. Dans ce cas, l'exclusion du territoire catalan de l'UE paraît difficile. D'autant que, selon l'article 11 de la constitution espagnole, « nul Espagnol d'origine ne peut être privé de sa nationalité. » Bref, en cas de vide juridique, les Catalans pourraient se prévaloir de leur nationalité espagnole pour bénéficier des avantages de la citoyenneté européenne puisque tout citoyen d'un Etat membre est citoyen européen. Autrement dit, on entre dans un véritable trou noir juridique puisque ces citoyens européens seront sur un territoire qui ne serait plus réputé territoire de l'UE, donc en théorie non concernés par le droit de l'UE.

La négociation sera incontournable

C'est donc un véritable casse-tête que la maladresse de la Commission révèle au grand jour. Les sécessions d'Etats sont cependant des faits assez courants. Depuis 25 ans, l'Europe en a connu beaucoup (éclatement de l'URSS et de la Yougoslavie, fin de la Tchécoslovaquie, sécession du Kosovo, du Monténégro ou de la Crimée). Chacun de ses événements ont connu une issue juridique particulière. Dans le cas de l'URSS, on a même eu deux voies : celle des Etats qui sont entrés dans un ensemble de transition, la CEI, et celle de ceux qui ont coupé les ponts sans se reconnaître Etat successeur de l'URSS (pays baltes et Georgie). Dans tous ces cas, la sécession était impossible légalement. Il a fallu trouver des réponses ad hoc.

Dans le cas ukrainien, l'Europe a choisi de ne pas reconnaître un état de fait. Cette solution semble inapplicable au sein de l'UE. L'appartenance de la région espagnole à l'UE doit être une protection pour chaque Catalan - indépendantiste ou non - et une garantie que la situation n'en viendra pas à menacer la stabilité de leur région et leurs droits. La priorité est donc de trouver une solution acceptable par tous qui passera inévitablement par la négociation. La Commission devra sans doute abandonner, en cas de double majorité indépendantiste (des sièges et des voix), la position inconfortable où elle se trouve aujourd'hui. L'ennui, c'est que, le gouvernement de Madrid sait que, s'il négocie, il accepte un processus inconstitutionnel, tandis que les Catalans pourront se prévaloir d'une légitimité supérieure à tout, celle de la démocratie. Et c'est pourquoi, dans les institutions européennes, on espère tant que le statu quo ante perdurera.

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Commentaires
a écrit le 27/09/2017 à 15:03 :
"Vive la Catalogne libre !" s'écrierait le gal De Gaulle, et la plupart des Français, s'il s'agissait de séparatistes francophones ! Il est éloquent de constater que les Français sont toujours très favorables aux référendums d'autodétermination, et même au séparatisme !, lorsqu'il s'agit de minorités régionales francophones à l'étranger ("Vive le Québec libre !"; "La Wallonie manque à la France !") et y sont hostiles lorsqu'il s'agit de peuples non-francophones, et encore plus lorsqu'il s'agit de minorités régionales allophones de l'Hexagone, dont la France nie pourtant jusqu'à l'existence (triplette de Manuel Valls : "le peuple Corse/Alsacien/Catalan n'existe pas !", Hollande très fier de lui : "l'Alsace n'existe plus !" etc). Et qu'en est-il de la liberté, de la démocratie, des Droits de l'Homme et du Droit des Peuples à disposer d'eux-mêmes ? En France, on nous explique mensongèrement à l'école que la Nation Française découlerait non d'une communauté ethnique ou religieuse, mais d'une volonté politique librement consentie de vivre ensemble dans un même Etat. Mais a-t-on seulement demandé leurs avis aux habitants des régions allophones annexées de force sous l'Ancien Régime : Bretagne, Corse, Alsace, Pays Basque, Catalogne du Nord, Flandre, Alsace-Moselle ? Non, jamais ! Les Alsaciens attendent toujours encore le référendum promis en 1919 (refus laconique de Poincaré : "les votes sont faits !"). Au contraire, le premier soucis des révolutionnaires dès 1789 fut de supprimer définitivement par la force tous les parlements régionaux et d'éradiquer jusqu'à l'existence même de ces provinces (départementalisation arbitraire), pour empêcher à tout prix que les annexés de force à la Grande Nation puissent un jour décider eux-mêmes démocratiquement de leur propre avenir linguistique, culturel et politique au sein de leurs propres parlements régionaux. Pire, l'opinion politique séparatiste était jusqu'en 1981 un crime passible de la "Cour de Sureté de l'Etat" et même de la peine de mort. Où est le libre-consentement ? Où est la démocratie ? En noyant le Pays basque dans la Nouvelle Aquitaine, en noyant la Catalogne du Nord dans l'Occitanie (elle-même amputée d'une grande partie de son territoire historique), en noyant la Flandre dans les Haut-de-France, en noyant de force l'Alsace dans le Grand-Est, la réforme territoriale de Valls avait surtout pour but de museler les minorités régionales allophones et d'y rendre impossible tout référendum linguistique ou politique en les privant à nouveau de toute représentation institutionnelle ! Il était également prévu de noyer la Bretagne dans un Grand-Ouest, mais les socialistes bretons s'y sont catégoriquement opposés. On a toutefois empêché toute réunification de la Bretagne contrairement à la Normandie (mais les Normands sont de 'vrais Français', eux !). Seuls les Corses échappèrent à cet étouffement, ...pas moyen de les noyer de force dans la PACA sans provoquer un soulèvement insulaire ! La politique ultra-nationaliste jacobine (pléonasme) rétrograde et antidémocratique de la France n'est pas très différente de celle de Rajoy.
a écrit le 04/10/2015 à 21:26 :
L’Europe des régions conduit à la désintégration des États. L’«union» européenne est déjà irréformable à 28 pays membres, qu’en sera-t-il si on la morcelle en 150 régions ? Comme le démontre les analyses de l’UPR depuis 8 ans, jamais une union n’a aussi mal porté son nom.
https://www.youtube.com/watch?t=1614&v=as8Fig6fZRg
a écrit le 26/09/2015 à 2:23 :
Bruxelles n as riant avoir dans l Espagne l Espagne aux Espagnole pas d ingérence de Bruxelles ni de pays européen ingérence c est la guerre comme en Europe centrale et en Syrie l Europe c est terminer Schengen c est finis plus de confiances Dan les politiques ?
a écrit le 25/09/2015 à 23:59 :
L Espagne et indivisible les catalans sons espagnol ils cherchons à créé une révolution type Écosse ? Franco a disparue non à la Catalogne son cerdos des catalanes una dégunda Guerra civil catalanes y Gual mierda
a écrit le 25/09/2015 à 23:07 :
En résumé, les nationalistes veulent rompre avec l'Espagne mais conserver les avantages d'appartenir à l'Espagne ,et le principal interêt c'est que la région est excédentaire de 22 milliards en exportations avec les autres communautés autonomes et déficitaire de 16 milliards avec l'étranger. D'où l'interet que l'Espagne ne puisse se défendre en instaurant des barrières douaniéres pour ne pas creuser ainsi le déficit extérieur. C'est une démarche cupide qui n'honore pas la Catalogne.
Les indépendantistes attendent du reste des espagnols qu'ils se comportent comme ces parents qui voient leurs enfants partir, mais qui reviennent taper dans le frigo et donner le linge à papa maman.
Par ailleurs la Constitution catalane prévoit qu'on ne peut la modifier sans la majorité des deux tiers. Mais ça ils s'en tapent.
a écrit le 25/09/2015 à 11:09 :
Une chose est certaine.A Perpignan on accepterait pas une fermeture de la frontière. Que la commission pense à cela.
a écrit le 25/09/2015 à 10:52 :
C'est un problème espagnol et catalan. Bruxelles avec son dogmatisme étroit n'est pas capable d'imaginer une solution qui, le cas échéant, pourrait satisfaire les 2 parties et l'UE . Il est grand temps de balayer une grande partie de cette caste d'incompétents pour imaginer l'Europe de demain, flexible, et avec pour objectif principal de faire le bonheur de ses habitants.
a écrit le 25/09/2015 à 10:01 :
De plus, accepter dans l'UE une Catalogne en tant que pays sans procédure normale d'adhésion serait un très mauvais signal envoyé notamment en direction d'autres régions de l'UE souhaitant l'indépendance. De plus l'UE a déjà du mal à fonctionner à 28, rajouter des membres (individualistes par surcroit) serait contre-productif pour la construction européenne. Il faut que cela soit clairement dit: L'indépendance d'une région d'un état membre de l'UE exclura cette région devenue pays de l'UE pour des (dizaines?) d'années.
a écrit le 25/09/2015 à 9:46 :
En cas d'indépendance de la Catalogne, la région (le nouveau pays) sortirait de l'UE mais pas les citoyens déjà membres par leur nationalité espagnole antérieure. Seuls les nouveaux (nés ou naturalisés après l'indépendance ) ne l'auraient pas. Je ne vois pas où se trouve le problème à régler... Si un français part habiter en Suisse, il reste citoyen de l'UE mais ce n'est pas pour ça que la Suisse doit rentre dans l'UE...
Donc, si l'indépendance est choisie, le (nouveau) pays est hors de l'UE de fait (mais avec des résidents disposant de la nationalité espagnole). Le véritable changement sera économique: les traités signés par l'Espagne seront caduques pour l'économie du nouveau pays pas pour les habitants présents au jour de l'indépendance.
a écrit le 25/09/2015 à 7:36 :
Chez les autres, tout est permis. Mais ne parlons pas du droit de la Corse à s' autodeterminer ni de la Catalogne française et encore moins des basques...
Pourquoi également passer sous silence la Nouvelle Caledonie ou la Guyane...?
Oui, mais nous c'est different...
Réponse de le 25/09/2015 à 11:48 :
En France nous organisons si nécessaire un referendum d'autodétermination comme ce sera le cas en Nouvelle Calédonie. Comme pour les traités européens, il appartient au peuple concerné de trancher...mais comme le dit Cameron on ne va pas organiser un referendum tous les ans !
a écrit le 25/09/2015 à 7:06 :
J'aurais aimé savoir aussi qui finance ces indépendantistes, ça permet souvent de lever certaines ambiguïtés. Les système électoraux, aujourd'hui sont indépendant des font privés, donc on pourrais découvrir des choses.

Hormis la mise en place technique, je trouve que l'UE actuel a tout intérêt à détricoter les état nation qui sont pour elle un frein à la mise en place de son système. Par ailleurs, elle finance déjà directement les Euro-landers. Je veux pas tomber dans la parano, mais c'est une piste à étudier...
a écrit le 24/09/2015 à 21:19 :
Excellent article, clair et complet, qui a le mérite de ne pas se limiter à reproduire le point de vue de Madrid, comme c'est le cas souvent dans la presse parisienne (il faut dire que les correspondants des grands journaux y vivent et restent largement conditionnés par leur entourage tout comme par la presse espagnole qui développe spontanément un point de vue nationaliste espagnol non perçu comme tel mais vécu comme une sorte d'état de nature).
a écrit le 24/09/2015 à 17:34 :
@ BONJOUR Alors camarade HOLLANDE pas de déclaration spontanée aucune réaction commercial envers l'ESPAGNE come vous en avez eu avec la RUSSIE concernant la CRIMEE alors que le peuple de CRIMEE avait demandé par référendum son rattachement à la RUSSIE son pays d'origine depuis la fin du XVIIIème siècle ou l'armée russe l'a libérée de l'Empire Ottoman en même temps d'ailleurs que l'UKRAINE pays occupé par la TURQUIE DE L' EPOQUE !!!!!! mais vous êtes le gentil petit chose de PAPA OBMA et de MAMAN MERKEL alors ........
Réponse de le 25/09/2015 à 6:00 :
Entièrement d'accord avec vous sur la Crimée!
En tout cas souhaitons bonnes chances aux Catalans en cas d'indépendance parce qu'on peut compter sur le RU, la Belgique, l'Italie, et Madrid au minimum pour s'assurer qu'en cas de sécession, la Catalogne sorte de l'euro et de l'UE, avec toutes les conséquences économiques qui iront avec (délocalisation des sièges et entreprises vers l'Espagne).

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