Romaric Godin
L'Europe pourrait rapidement faire face à une nouvelle crise à laquelle elle ne semble que bien peu préparée. Le 27 septembre, en effet, près de 5,5 millions de Catalans seront appelés aux urnes pour renouveler leur parlement régional. Mais ce scrutin n'est pas une élection locale comme les autres. Son enjeu n'est pas la gestion des compétences régionales, mais ni plus ni moins que l'indépendance de la Catalogne vis-à-vis de l'Espagne, autrement dit la sécession d'une région à partir d'un État actuellement membre de l'UE et de la zone euro.
Cet enjeu a été imposé par la création d'une « grande liste » indépendantiste en juillet. Baptisée « Ensemble pour le oui » (« Junts pel Sí »), elle regroupe les deux grands partis souverainistes (ERC à gauche et CDC au centre-droit), des associations souverainistes et les membres indépendantistes des partis demeurés majoritairement unionistes (Verts, ex-Communistes ou Chrétiens-démocrates). Son seul programme est une feuille de route devant engager un processus de séparation avec l'Espagne pour conduire la région à l'indépendance au bout de 18 mois.
Le camp indépendantiste n'est cependant pas entièrement uni. Il existe une autre liste, celle du parti d'extrême-gauche CUP, qui revendique sa propre feuille de route vers l'indépendance. Mais la CUP a annoncé que, moyennant quelques concessions (notamment la non-reconduction d'Artur Mas à la tête du gouvernement régional), elle soutiendrait le processus de séparation de Junts pel Sí. Autrement dit, sur la question de l'indépendance, les deux listes sont prêtes à travailler ensemble. Or, la possibilité d'une majorité indépendantiste n'est plus une vue de l'esprit.
Si l'on prend les quatre derniers sondages recensés par le site Electograph, on constate que les deux listes indépendantistes obtiennent ensemble la majorité absolue des sièges. En termes de voix, en revanche, la part de ces deux listes est constamment minoritaire, allant de 45,5 % à 49,5 %. Cette absence de majorité de suffrages exprimés sera-t-elle un obstacle au lancement de l'application de la feuille de route ? C'est peu probable, même si cela rendra la tâche d'un gouvernement indépendantiste clairement plus ardue.
Les déclarations des leaders de Junts pel Sí ne laissent aucun doute : dotés d'une majorité parlementaire, ils appliqueront leur programme, autrement dit la feuille de route. Mais cette feuille de route, à la différence de celle de la CUP, ne prévoit pas une « déclaration unilatérale d'indépendance » après le scrutin. Dans le processus prévu, l'indépendance ne pourra intervenir qu'au terme des 18 mois de négociations avec l'Espagne et après un référendum reconnu par Madrid et Barcelone. Autrement dit, ce processus parlementaire ne vise, dans l'esprit des souverainistes, qu'à organiser un référendum qui est actuellement impossible dans le cadre constitutionnel espagnol.
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Le 27 septembre ne sera donc pas un vote direct pour l'indépendance. Ce sera un vote sur le mandat à donner au gouvernement catalan pour ouvrir des négociations avec l'Espagne et préparer une éventuelle indépendance. Dans ce cas, une majorité parlementaire peut suffire. D'autant qu'il n'existera sans doute aucune majorité alternative : les quatre partis unionistes (liste de gauche regroupant Podemos, les Verts et les anciens communistes ; parti socialiste ; parti populaire (PP) conservateur et Ciudadanos) font quasiment jeu égal dans les sondages et ont des conceptions très différentes de l'avenir institutionnel de la Catalogne. Le premier acte attendu d'un parlement catalan à majorité indépendantiste devrait donc être une proclamation de souveraineté. Mais cette souveraineté n'induit pas encore directement l'indépendance, pas davantage qu'elle n'exclut aucun partage futur de souveraineté avec l'Espagne. Le premier but des indépendantistes est donc de contraindre l'Espagne à discuter sur un pied d'égalité avec la Catalogne sur les modalités d'une séparation dans un cadre européen et ibérique. Quand on négocie, on accepte le principe d'un compromis.
Mais pour discuter, il faut être deux. Or, l'Espagne n'est pas disposée à négocier quoi que ce soit avec la Catalogne. Et le gouvernement de Mariano Rajoy peut s'appuyer sur la Constitution et la jurisprudence du TC pour justifier cette position. « L'indépendance de la Catalogne n'aura jamais lieu, c'est une absurdité », a déclaré le chef du gouvernement espagnol. La semaine passée, le ministre de la Défense espagnol, Pedro Morenés, a même envisagé, en cas de déclaration unilatérale d'indépendance, l'intervention des « forces armées. » Cette position très ferme vise deux objectifs. D'abord, décourager les électeurs catalans de choisir les listes sécessionnistes par crainte d'une escalade. Mais, à l'inverse, cette dureté peut encore radicaliser une partie de l'opinion catalane. Ensuite, se présenter aux électeurs du reste de l'Espagne, dans l'optique des élections générales du 20 décembre prochain, comme le défenseur le plus sûr de l'unité du pays.
Le gouvernement espagnol semble, depuis quelques mois, se préparer pour un bras de fer. Madrid utilise tous les ressorts juridiques pour gêner les indépendantistes. Le président de la Generalitat, Artur Mas, fait ainsi l'objet d'une plainte pour avoir participé à l'organisation de la « consultation » du 9 novembre dernier sur l'indépendance. Il pourrait faire l'objet d'une « invalidation » l'empêchant d'exercer des fonctions officielles. Il est vrai que l'Espagne a le droit de son côté et que le processus indépendantiste catalan suppose une « rupture » unilatérale avec l'ordre constitutionnel espagnol. Mariano Rajoy n'a aucune raison objective, ni politique, ni juridique d'ouvrir une discussion avec les Catalans.
Le scénario central de ce qui se passera après le 27 septembre ne peut donc pas être celui d'une discussion entre Madrid et Barcelone menant à un compromis. La position des indépendantistes catalans pourrait alors être - et beaucoup ne s'en cachent pas - de porter l'affaire au niveau européen. Compte tenu de l'attitude très hostile du Tribunal Constitutionnel (TC) espagnol, Barcelone pourrait demander l'arbitrage de l'Union européenne. Mais comment cette dernière pourrait-elle intervenir dans les affaires intérieures d'un État membre ? Mais si elle ne le fait pas, les gouvernements barcelonais et madrilènes auront tout intérêt à la dégradation de la situation.
La voie des indépendantistes sera cependant étroite s'ils ne disposent pas d'une majorité absolue des voix. Il sera ainsi très difficile sur le plan démocratique de proclamer une déclaration unilatérale d'indépendance en réponse au blocage espagnol, alors que la majorité des Catalans se seront exprimés contre l'indépendance le 27 septembre. Dans un premier temps, donc, la Generalitat pourrait se contenter de construire ou d'étendre des structures de souveraineté au niveau fiscal, social ou diplomatique. Ces structures ne changeraient rien, d'abord, au fonctionnement de la Catalogne dans l'État espagnol, mais elles seraient prêtes à être « activées » au cas où. Bref, ce sera une épée de Damoclès rendant possible la rupture.
Face à de telles décisions, l'Espagne pourrait réagir rapidement. Lundi, le Tribunal Constitutionnel (TC) espagnol a déclaré inconstitutionnel l'article 4 de la loi sur l'Agence fiscale catalane qui prévoyait le transfert des fonctionnaires de l'État espagnol vers cette agence, dépendante du gouvernement catalan. C'était donc un ballon d'essai de la part de Barcelone qui est venu se fracasser une nouvelle fois sur le TC. La création de structures catalanes regroupant les fonctionnaires espagnols sera donc une provocation pour Madrid et, en réalité, une vraie rupture. Dans ce cas, puisque la Catalogne violera l'ordre constitutionnel espagnol, le gouvernement pourrait être en droit de recourir au fameux article 155 de la constitution qui l'autorise à suspendre le gouvernement d'une Communauté autonome. Le gouvernement et le parlement catalan seront donc, en droit, dissouts.
La situation deviendra alors fort dangereuse. Que se passera-t-il si le gouvernement catalan refuse de se soumettre à cette décision ? Si les élus catalans décident de se réunir, malgré tout et appellent à des manifestations, Mariano Rajoy fera-t-il respecter l'article 155 par la force ? Mais avec quelles forces ? L'armée espagnole n'est pas très présente en Catalogne, pas plus que la garde civile (équivalent de la gendarmerie) et la police nationale. Le gouvernement catalan, dispose, lui, d'une force de police de 20.000 hommes, les Mossos d'Esquadra... Surtout, comment réagiront les Catalans ? Les réponses à ces questions sont fort incertaines, mais la situation sera explosive. A ce moment, l'Europe ne pourra plus demeurer un acteur passif de la question catalane.
La « conviction » des dirigeants indépendantistes catalans, qui sont largement opposés à toute option violente et attaché à un processus démocratique, est que l'Europe ne permettra pas qu'on en arrive à ce point de tension. La Generalitat mène actuellement une intense campagne diplomatique en Europe, menée par Amadeu Altafaj, le représentant du gouvernement catalan à Bruxelles. Il s'agit de l'ancien chef de cabinet d'Olli Rehn, le très rigide commissaire aux affaires monétaires de José Maria Barroso. Il est donc insoupçonnable à Bruxelles et dispose d'un fort réseau. Quelques succès ont été obtenus, notamment le vote au parlement danois d'une résolution appelant à une « solution démocratique. »
Mais Madrid aussi mène une offensive diplomatique. Mariano Rajoy s'est beaucoup rapproché d'Angela Merkel ces derniers mois et Berlin aime à choyer l'Espagne devenue le nouveau modèle de « l'austérité qui porte ses fruits. » Le gouvernement français s'est montré assez hostile à l'indépendance catalane et, le 15 septembre, Barack Obama a reçu le roi d'Espagne Philippe VI en défendant l'idée d'une Espagne « forte et unie. »
La situation est, il est vrai, délicate. Comment l'UE peut-elle intervenir dans ce qui n'est encore qu'une affaire intérieure espagnole ? Là encore, les bases légales manquent sans doute. Mais détourner le regard en espérant que tout se passe bien et que rien ne change n'est certainement pas une la bonne solution. L'UE est peut-être ce qui unit le plus la Catalogne et l'Espagne et il est de son devoir d'empêcher que la situation ne se dégrade. Pousser pour une solution démocratique et, notamment pour l'organisation d'un référendum reconnu, serait sans doute plus sage que de vouloir ménager la chèvre et le chou dans un contexte hautement tendu.
La réalité, c'est que l'Union européenne ne sait pas agir en prévention. La crise grecque, puis la crise des migrants ont montré cette incapacité à prévenir les situations et à s'y adapter. Mais sur la question catalane, l'Europe est passive, parce qu'elle ne sait que faire. La plupart de ses États craignent d'ouvrir la boîte de Pandore des revendications régionalistes, comme l'a montré la campagne pour le « non » des institutions européennes en Écosse voici un an lors du référendum sur l'indépendance. On craint aussi de fâcher l'Espagne, le cinquième pays le plus peuplé de l'UE, avec qui il est bien délicat d'agir avec la même brutalité qu'on a agi avec la Grèce.
On préfère donc se dissimuler derrière le silence des traités sur le sujet. Et on le fera aussi longtemps que possible. L'espoir « européen » des indépendantistes catalans est donc bien illusoire. L'affaire grecque a montré le caractère profondément conservateur d'une UE qui redoute plus que tout les situations nouvelles. C'est assez logique : les États membres étant assez peu d'accord sur ce qu'il faut faire, on préfère s'attacher à défendre l'existant. Tant qu'il y aura donc un espoir d'un retour à la situation antérieure, par exemple, avec de nouvelles élections catalanes, l'Europe ne bougera pas.
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Pourtant, il est certainement temps de réfléchir hors des frontières espagnoles aux difficultés que constituerait une séparation unilatérale de la Catalogne ou une intervention musclée de Madrid dans la région. C'est la stabilité de l'ensemble du vieux continent qui en serait affectée, ainsi que la quatrième économie de la zone euro et, pour le moment, sa première source de croissance. Ce serait aussi un défi nouveau pour la stabilité de la zone euro. Bref, laisser la situation se dégrader n'est pas dans l'intérêt de l'Europe.
Romaric Godin
