Fusionner impôt sur le revenu et CSG : une fausse bonne idée

Dans le contexte du débat sur le projet de loi de finances 2011 et plus généralement des réflexions sur la réforme fiscale en France, une question revient de façon récurrente : faut-il fusionner l'impôt sur le revenu (IR) et la contribution sociale généralisée (CSG) ? Aussi bien à gauche (François Hollande, Manuel Valls) qu'à droite (Jean-François Copé, Philippe Marini), cette mesure est évoquée comme la colonne vertébrale d'une future réforme fiscale. Les partisans de la fusion de la CSG et de l'IR poursuivent un double objectif : élargir l'assiette et accroître le rendement de l'IR d'une part, rendre la CSG progressive, d'autre part. Pour la plupart d'entre eux, c'est bien toutefois la CSG qui absorbe l'IR. Faire l'inverse conduirait en effet à importer dans la CSG les défauts de l'IR : assiette étroite, dérogations nombreuses, complexité, rendement faible.Mais est-ce une si bonne idée ? La CSG est un impôt simple (hormis la déductibilité partielle du revenu imposable et les taux différenciés applicables aux retraites et indemnités chômage), efficace, bien compris et comporte peu d'exonérations. Elle rapporte plus de 80 milliards d'euros par an, soit près d'un tiers de plus que l'IR. Faut-il alors « polluer » son fonctionnement ? À cet égard, quatre éléments doivent être considérés pour illustrer les problèmes qu'engendrerait cette fusion.Tout d'abord, alors que la CSG est exempte de niche, nul doute que les politiques voudront introduire en cas de fusion des allégements « incontournables », à commencer par le quotient conjugal et familial. Une telle « familialisation » (souhaitée en particulier à droite) ne semble pas pour autant justifiée : les cotisations sociales ne sont pas « familialisées », celles des complémentaires maladie le sont souvent, mais dans le sens d'un alourdissement et non d'un allégement. D'autre part, la fusion remettra en cause le principe de l'affectation directe de la CSG au financement des dépenses maladie, qui se trouverait étatisé, mettant fin au fondement du mécanisme assuranciel de ce risque (et au-delà à la gestion par les partenaires sociaux de ce régime).En outre, la fusion impliquera de passer au prélèvement à la source de l'IR (la CSG est très majoritairement retenue à la source). Or, on le sait, cette mesure, maintes fois envisagée, n'a jamais pu aboutir. Pour contourner cette difficulté, François Hollande propose que la CSG soit perçue deux années de suite sur la même assiette, ce qui revient à aligner les modalités de perception de la CSG sur celle de l'IR. Il paraît difficile de considérer ce recul comme un progrès. Enfin, la réforme, même techniquement réussie, sera-t-elle populaire ? La fusion reviendra à dire que « l'impôt sur le revenu est maintenant payé par tous les Français », un message pas forcément facile à faire passer. Un des facteurs d'acceptation de la CSG est que les Français, plus attachés au financement de la protection sociale qu'à celui de l'État, considèrent la CSG comme une cotisation sociale et non comme un impôt.Sommes-nous pour autant condamnés à l'immobilisme ? Non, une évolution plus réaliste du couple CSG-IR est possible. La CSG est actuellement déductible pour environ 70 % de son montant de l'assiette de l'IR. Cette situation provient du fait que la CSG s'est largement substituée aux cotisations sociales salariales maladie qui étaient elles-mêmes déductibles. Or, en supprimant cette déductibilité, la CSG deviendrait de facto la première tranche universelle de l'impôt sur le revenu, acquittée par tous, tout en conservant son autonomie. Cette mesure n'aurait aucune incidence sur le rendement de la CSG. On pourrait en changer la dénomination en « contribution solidaire universelle » pour bien montrer que tous les Français y contribuent en proportion de leurs revenus cumulés. Parallèlement, l'assiette imposable de l'IR augmenterait, elle, d'environ 5 %. Bien que moins ambitieux, les objectifs poursuivis par la fusion seraient atteints : augmentation de l'assiette de l'IR et plus forte progressivité de celui-ci. On peut estimer que le rendement de cette mesure serait de 7 à 8 milliards d'euros. Au vu de l'importance de ce montant, sa mise en oeuvre pourrait s'étaler sur deux ou trois ans. Au total, cette mesure serait techniquement efficace, en évitant que la mauvaise monnaie ne chasse la bonne, et contribuerait au redressement des finances publiques. Elle renforcerait la justice sociale et la solidarité nationale, tout en respectant les fondements de notre régime d'assurance sociale. (*) Stéphane Cossé, ancien « senior economist » au FMI, est maître de conférences à l'IEP Paris. Patrice Forget est ancien directeur de la Législation fiscale au ministère des Finances.