50 milliards d'économies : vraiment ?

Les fameux « 50 milliards » d'économies semblent être devenus l'alpha et l'oméga de la politique économique du Gouvernement. Ils conditionnent en partie les allégements de charges et d'impôts prévus dans le cadre du Pacte de responsabilité.

Le programme de stabilité adressé à la Commission européenne et approuvé par le Parlement le 29 avril permet d'y voir un peu plus clair sur ce que représentent en réalité ces fameux « 50 milliards d'euros ». Nous nous sommes plongés dans ce document technique et aride pour trouver des éléments de réponse. Les surprises ne manquent pas.

On constate ainsi que, selon les chiffres fournis par d'administration elle-même, les dépenses publiques vont continuer à augmenter sur la période 2014-2017 en valeur nominale comme en valeur réelle, les « économies » n'étant réalisées que par rapport à la « trajectoire naturelle » des finances publiques. De plus, la décomposition des chiffres montre qu'en 2017, les mesures d'ajustement prévues ne permettront d' « économiser » que 30 milliards d'euros, et non 50.

1. Les dépenses publiques augmentent, en valeur nominale comme en valeur réelle, sur la période 2014-2017

Première surprise, la programmation des finances publiques pour la période 2014-2017 fait apparaître… une hausse des dépenses publiques en valeur nominale. Pour s'en rendre compte, il faut reconstituer la dynamique prévue des dépenses des administrations publiques. En 2013, elles se sont élevées à 1177 milliards d'euros soit 57,1% du PIB. En 2017, elles seront de 1256 milliards d'euros, soit une hausse de 80 milliards (ou +6,8% sur 4 ans), réparties de la manière suivante : +17,5md€ en 2014, +14,3md€ en 2015, +25,1md€ en 2016 et +23md€ en 2017. Il n'y aura donc aucune baisse en valeur nominale de la dépense publique. Où est la « rigueur » contre laquelle beaucoup s'insurgent ?

Une manière plus exacte de mesurer les variations des dépenses publiques consiste à tenir des comptes variations de l'inflation pour mesurer la « valeur réelle » de la dépense, corrigée de la hausse des prix. Un calcul en valeur réelle, tenant compte des prévisions d'inflation du gouvernement (1,2% en 2014, 1,5% en 2015 et 1,7% les deux années suivantes), ne permet toujours pas de retrouver les fameux « 50 milliards ». En effet, même en prenant l'inflation en compte, la dépense publique réelle augmente de 6,1 milliards d'euros en « euros constants de 2013 », soit une hausse sur la période de 0,5%. Dans le détail, la programmation dugouvernement montre que la dépense « réelle » ne baissera qu'une seule année, en 2015 (de -0,3%). Elle augmentera de 0,28% en 2014, 0,38% en 2016 et 0,15% en 2017. Encore une fois, le programme de stabilité n'affiche pas de baisse réelle de la dépense.

2. Les « 50 milliards » d'économies prévus sont calculés par rapport à la trajectoire « spontanée » de la dépense publique

En fait, Bercy calcule la « baisse » de la dépense publique comme une « moindre augmentation » par rapport à une trajectoire de référence. L'administration  assume ainsi le présupposé selon lequel il y aurait une hausse « naturelle » de la dépense publique…Ce point à lui seul mériterait d'être dénoncé. Cette inertie est dénommée « trajectoire spontanée ». Il s'agit, pour simplifier, de l'accroissement automatique de l'ensemble des dépenses publiques qui découle de la mise en œuvre des décisions budgétaires prises dans le passé : augmentation des salaires des fonctionnaires, indexation des retraites, des aides sociales, programmation budgétaire des ministères « dépensiers ».

Pour contrer cette hausse « naturelle » de la dépense, des mesures de limitation ont déjà été prises dans le passé : la direction du Budget à Bercy a défini des « normes de dépense » pour chaque ministère qui imposent une augmentation « zéro volume » (c'est-à-dire égale au maximum à l'inflation annuelle).

Cette « trajectoire à politiques inchangées » sert de référence à l'analyse de Bercy. La hausse prévisionnelle des dépenses publiques d'ici 2017 serait donc moins forte que la hausse « naturelle » des crédits publics. C'est à partir de cette trajectoire de référence que sont calculés les 50 milliards. Il ne s'agit donc pas d'économies, mais de restrictions : l'Etat dépense toujours plus, mais moins qu'il ne le voudrait…

3. Même ces restrictions n'atteindront pas les « 50 milliards » annoncés

Les "50 milliards" sont la somme sur trois ans d'efforts d'ajustement annuels temporaires. Comment retrouver précisément ce montant ?

Dans son rapport, Bercy mesure les coupes budgétaires nécessaires pour atténuer la trajectoire de la dépense (ces coupes sont nommées « économies en dépense au-delà de la norme ») :

- 0,2% du PIB en 2014 (soit 4md€ courants) ;
- 0,6% en 2015 (13md€) ;
- 0,9% en 2016 (20,3md€) ;
- 1,2% en 2017 (28,2md€).


Pour retrouver les fameux « 50 milliards », il faut cumuler sur les trois ans (2015-2017) les coupes annoncées : dans le détail, le rapport de Bercy indique ainsi que les coupes "mises en œuvre en 2015" seraient de 21md€, 16md€ en 2016 et 13md€ en 2017, soit ce fameux total de 50md€. Mais il ne s'agit pas d'enveloppes annuelles. Nous comprenons que les 21md€ de 2015 seront répartis sur les trois années (soit donc, en moyenne, un effort de 7md€ par an seulement), les 16md€ de 2016 étant eux répartis sur deux années (deux fois 8md€ en moyenne). Comme en outre de nombreuses mesures portent sur le gel de rémunérations ou de prestations, l'effet des coupes n'est pas durable car il suffit de suspendre le gel pour que la dépense reprenne sa trajectoire ascendante. C'est la grande différence avec des réformes "structurelles" qui réduisent définitivement un poste de dépense ou transfèrent à des entités privées une partie de la dépense publique actuelle.

Au total, l'effet cumulé des coupes budgétaires réduira donc la dépense d'un peu moins de 30 milliards d'euros en 2017.

Les « 50 milliards » ne correspondent donc à aucune économie réelle, ni même à aucune coupe pérenne. Derrière l'effet d'annonce, l'Etat continue à ruiner le contribuable, et à mentir au citoyen.