Comment François Hollande va-t-il s'organiser pour dégager les "50 milliards d'économies supplémentaires" annoncées ? Petit tour d'horizon des possibilités...
Petit recadrage historique : face à la situation particulièrement difficile du Trésor public français après la Libération, la IVème République naissante avait institué dès fin 1946 des commissions devant assister le gouvernement pour rétablir les finances de l'Etat par une réduction drastique de ses dépenses. Ces commissions, communément appelées « commissions de la hache » ou « commissions de la guillotine » sont particulièrement actives sous le gouvernement du socialiste (SFIO) Paul Ramadier qui parvient sur la base de leurs conclusions à réduire significativement les dépenses militaires mais également le nombre de fonctionnaires (environ 100.000 postes) avec à la clé une réorganisation profonde de l'administration.
Retour à l'époque contemporaine : le Président de la République a annoncé les 7 et 14 janvier derniers son intention de « dégager au moins 50 milliards de plus » d'économies de dépenses publiques entre 2015 et 2017, un discours qui tranche un peu avec les premières orientations budgétaires du quinquennat ayant comme de tradition depuis 1974 bâti le rétablissement même relatif des comptes publics sur l'augmentation des prélèvements obligatoires.
L'initiative présidentielle ayant ouvert un véritable concours Lépine des économies parmi de multiples commentateurs, on se propose ici de regarder de quoi on parle concrètement, de regarder la méthode proposée et les premiers éléments de mise en œuvre, sachant que François Hollande a déclaré que toutes les administrations publiques sans exception devraient contribuer à cet effort d'économie : Etat, opérateurs, collectivités locales et Sécurité sociale au sens large.
De quoi parle-t-on ?
Concernant le chiffrage, François Hollande a indiqué le 14 janvier que ces 50 milliards d'euros d'économies représentaient « 4% de l'ensemble de nos dépenses collectives, 4% seulement ». Mais comme les économies sont à effectuer sur trois ans (2015-2017), ces 50 milliards ne représentent « que » 1,3% des 3 686 milliards d'euros de dépenses publiques programmées sur ces 3 exercices dans le dernier exercice de programmation budgétaire pluriannuel présenté par le gouvernement, à savoir le rapport économique social et financier publié à l'occasion du projet de loi de finances (PLF) pour 2014.
Le raisonnement est donc comme lors de la présentation de PLF 2014 un raisonnement en écart par rapport à l'évolution tendancielle de la dépense : les 50 milliards d'économies supplémentaires demandées par le président feraient passer la progression annuelle nominale (en €, sans tenir compte de l'inflation) de +1,9% sur la période 2015-2015 à +1,4%, augmentation inférieur à une inflation prévue à 1,8%. Donc on dépenserait en moyenne 1 228 milliards d'euros par an après le plan d'économie contre 1 245 milliards avant, l'écart étant justement constitué des fameux 50 milliards…
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Certes d'un côté on peut constater que la dépense publique continue à augmenter en euros nominaux, mais de l'autre il faut reconnaître que si le programme est réalisé la France connaîtrait l'augmentation nominale des dépenses publiques la plus faible depuis 40 ans : ainsi la dépense publique a progressé en moyenne de plus de 4% par an dans les années 1990 et 2000 et encore de près de 2,5% entre 2010 et 2012. Donc il y aurait une vraie rupture.
Où sont les milliards ?
L'identification globalisée des zones d'économie peut être faite sous un double angle, d'abord par l'identification des zones principales de dépenses, ensuite par la revue des dépenses les plus dynamiques sur les dernières années.
Si l'on recherche les gros montants, on constate que 80% de la dépense publique consolidée par nature est centrée sur les frais de fonctionnement (34% en 2012 dont près de 25% pour les rémunérations) et les prestations et transferts (56% dont 46% pour le champ social). De même, si l'on regarde les dépenses par destination ou par politiques publiques, le plus gros bloc en 2012 était constitué par le bloc protection sociale et santé (près de 58% des dépenses publiques). C'est donc là que se trouvent les gros milliards.
Si l'on regarde les dépenses publiques qui ont le plus augmenté, les enjeux sur longue période concernent également le champ des rémunérations et de la protection sociale, tandis que les administrations qui ont connu les dépenses les plus dynamiques sont d'abord les collectivités locales, puis la Sécurité Sociale, bien en avant de l'Etat.
Où en est le concours Lépine des économies ?
Sur le sujet des frais de personnel, se pose la double question de l'évolution des effectifs et de la structure des rémunérations.
La question des effectifs repose au niveau de l'Etat la question de la stabilité des effectifs (5,4 millions d'agents public fin 2011), les recrutements des ministères prioritaires (sécurité, justice, emploi et surtout l'éducation avec le fameux engagement de campagne sur la création de 60.000 postes sur le quinquennat) étant jusque-là gagés par des suppressions de poste ailleurs. Mais il ne faut pas oublier que la dynamique se situe loin de l'Etat : le rapport Pêcheur sur la fonction publique indique ainsi que la fonction publique territoriale a augmenté ses effectifs de près de 40% depuis 2000 et l'hospitalière de plus de 20%.
Concernant la politique salariale et l'avancement, la ministre de la fonction publique a récemment confirmé que la politique de gel des augmentations salariales (le fameux point d'indice) initiée en 2010 se poursuivrait. Le ministère de l'Education nationale Vincent Peillon a pour sa part jeté un pavé dans la mare début février avec l'évocation d'un gel des promotions et avancements automatiques, objet de multiples dénégations depuis. Beaucoup de choses semblent donc être sur la table : primes, mesures catégorielles, avancement…
Un autre chantier important concerne les collectivités locales, dont l'enchevêtrement et le nombre très important ont popularisé depuis plusieurs mois la thématique du « mille-feuille territorial », avec en corollaires la promesse présidentielle d'une clarification des responsabilités respectives des différentes administrations locales.
Concernant l'organisation institutionnelle, on constate un véritable bouillonnement d'idées et de propositions plus ou moins testées. Ainsi la réduction-fusion du nombre de régions a ainsi été évoquée par François Hollande mi-janvier, le député PS Thierry Mandon de la commission de simplification évoquant la réduction de 22 à 15 des régions métropolitaines par exemple.
Concernant les départements, le président a défendu le principe de leur maintien mais hors du champ des métropoles (Nice, Paris, Lyon, et Marseille et 10 intercommunalités de plus de 400.000 habitants) dans lesquelles les départements pourraient en quelque sorte être « digérés » par la métropole, à l'instar de ce qui se passe entre Lyon et le département du Rhône.
Pour les regroupements de communes et la mutualisation du secteur communal, chemine l'idée d'un dispositif bonus-malus des dotations de l'Etat favorisant les communes acceptant de fusionner et donc pénalisant pour celles qui refusent de mutualiser leurs moyens de fonctionnement.
Sur le champ immense de la protection sociale, l'exécutif espère la poursuite de « la baisse de la hausse » des dépenses de santé matérialisé par un objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) de plus en plus raisonnable grâce à un panier de mesures : réarticulation entre médecine de ville et une hospitalisation à mettre en œuvre avec modération, et recours aux médicaments génériques.
La question transversale des regroupements de moyens sur les fonctions support semble également sur la table.
Quelle méthode ?
François Hollande a également promis une nouvelle méthode le 14 janvier dernier, avec plusieurs composantes. La première est la mise en place du conseil stratégique de la dépense publique présidé par le Président en personne, en quelque sorte un conseil des ministres resserré sur l'enjeu des dépenses publiques.
Le second est une accélération de la procédure budgétaire avec différentes réunions bilatérales entre le ministre du budget et ses collègues du gouvernement, chaque ministre devant au final recevoir début avril un cadrage des économies qu'il doit réaliser non seulement pour le budget 2015 mais également sur le « triennal » 2015-2017.
Enfin François Hollande a mis en avant l'abandon de la pratique des « coups de rabot » associés à des coupes budgétaires aveugles et proposé à la place de « mener des réformes structurelles, de redéfinir les principales missions de l'Etat et de revoir nos mécanismes de redistribution pour les rendre plus justes, plus écologiques et plus efficaces ». Cette approche, probablement nécessaire compte-tenu du volume des économies à atteindre, impose donc des enjeux de réorganisations et de recadrage de tout ou partie des politiques publiques.
Avril 2014 semble être le mois de convergence de l'exercice en cours et ce pour différentes raisons. Les ministres recevront leur cadrage triennal à cette date, avec le résultat des courses des discussions en cours. Mais avril est également le mois d'envoi à la Commission européenne de la version actualisée du programme de stabilité prévue dans le cadre de la gouvernance de l'euro, avec donc la formulation par la France de sa nouvelle trajectoire des finances publiques françaises qui ne manquera pas d'être accompagnée de la documentation des fameux 50 milliards d'euros d'économies.
Il n'y a plus que quelques semaines à attendre pour connaître la version 2012 du comité de la hache de Paul Ramadier en 1947…
