Brexit : pourquoi les négociations ont-elles été si difficiles ?
Adrian Borbély et Bruno André Giraudon (*)
Photo d'illustration
POOL
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Les négociations liées au Brexit, qui ont tenu l'Union européenne en haleine pendant plus de quatre ans, n'auront pas été le long fleuve tranquille promis par le premier ministre Boris Johnson et ses équipes pro-Leave. Si le Brexit a été voté le 23 juin 2016, le processus de négociation a formellement débuté le 29 mars 2017, lorsque le Royaume-Uni a activé l'article 50 du traité de Lisbonne.
Deux accords s'ensuivront : l'accord de divorce, approuvé par le parlement britannique le 9 janvier 2020, et l'accord sur les conditions post-divorce, signé in extremis le 24 décembre dernier et effectif au 1er janvier 2021.
Pourquoi le processus a-t-il été si chaotique ? Parmi les théories liées au processus de négociation, le modèle du professeur américain William Zartman, de l'Université Johns-Hopkins, permet d'éclairer les principales difficultés rencontrées. Selon lui, toute négociation suit nécessairement trois étapes :
Le diagnostic : d'abord réalisé individuellement par chacune des parties, puis partagé entre elles.
La formule : les parties construisent ensemble la structure du futur accord (la liste des points à négocier).
Le détail : les parties décident en introduisant dans la formule les éléments concrets de leur accord (qui fait quoi quand, qui paie quoi, etc.).
Le diagnostic constitue l'étape la plus importante de la négociation, mais aussi celle qui est le plus souvent négligée, par excès de confiance ou du fait des circonstances, notamment en situation de crise. À titre d'exemple, en France, le rapport Pénicaud sur les négociations concernant la mise en place du Conseil social et économique (CSE) constatait froidement, en décembre 2018, une « quasi-absence de diagnostic » de la part des partenaires sociaux lors de ces négociations dans les entreprises.
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Le premier diagnostic, celui sur lequel aurait dû se baser la décision de quitter l'Union européenne, peu d'électeurs en avaient conscience, au point que, parmi ceux qui ont voté Leave, beaucoup ont ensuite estimé qu'ils auraient voté différemment s'ils avaient été mieux renseignés.
Une fois la décision prise (irrévocable du fait de la légitimité populaire), c'est nécessairement dans la précipitation que le diagnostic de l'étendue des négociations s'est fait.
En principe, c'est pourtant bien sur le diagnostic que vont s'appuyer les négociateurs pour définir leurs objectifs et la stratégie qu'ils entendent déployer pour les atteindre. En négociation internationale, il revient à l'administration de réaliser le diagnostic et au pouvoir politique de fixer le cap et de décider des grandes lignes de la stratégie.
Concernant le Brexit, la négociation s'est brutalement imposée : le résultat du référendum a été une surprise (les sondages donnant, jusqu'au dernier moment, plutôt l'avantage au Remain) et a même déstabilisé le pouvoir britannique (démission du gouvernement de David Cameron et constitution d'un nouveau gouvernement, une fois Theresa May élue à la tête du Parti conservateur).
En situation d'urgence, encore plus qu'en situation normale, le dialogue entre une administration solide et un pouvoir politique bien ancré s'avère fondamental. Outre le temps très court pour réaliser le diagnostic des négociations du Brexit (avec des ressources contraintes, rien n'étant prévu pour de telles négociations), l'administration britannique a dû faire face aux atermoiements d'un pouvoir politique malmené de toutes parts, tant par l'opposition travailliste que par les tenants d'un Brexit « hard » ou « soft ». Il s'agit ici du pire scénario pour établir une stratégie viable de négociation.
Tel un bon pilote d'avion, un bon négociateur ne devrait jamais se mettre dans une situation où il a un besoin impérieux d'être un bon négociateur. Cela passe par le diagnostic et, lorsque c'est possible, par l'anticipation.
Pour les Britanniques, le Brexit semble être l'exemple parfait d'une négociation où tant l'objectif que la stratégie ont été définis sans un diagnostic complet de la situation. L'Union européenne semble avoir bien mieux anticipé ces négociations, sans doute car elle est bien équipée et rompue depuis des décennies aux négociations d'annexion et de partenariat. Ces difficultés de diagnostic ont rendu chaotique le processus et expliquent notamment que les points d'achoppement principaux ne semblent pas avoir été prévus.
À la suite de leur décision de quitter l'Union européenne, les Britanniques ne semblaient pas avoir mesuré les questions qui allaient empoisonner les négociations jusqu'à leur terme. La question irlandaise ne fut pas la seule mais reste particulièrement révélatrice.
Sortir le Royaume-Uni de l'Union européenne impliquait nécessairement de traiter le problème de la frontière entre la République d'Irlande (indépendante et membre de l'UE) et l'Irlande du Nord (province britannique). La question dépasse le seul champ économique (la République d'Irlande restant dans le marché commun), elle est sociétale : une frontière risque de raviver les tensions communautaires et religieuses qui ont longtemps secoué l'île.
La formule, c'est-à-dire la liste des points que l'accord devra traiter, ne pouvait faire l'économie de la situation de l'Irlande. L'une des utilités majeures du diagnostic est d'identifier, pour la formule, ces questions à forts enjeux, où aucune solution acceptable à première vue ne semble exister, et où les positions de repli des parties sont inacceptables. Dans le cas de l'Irlande : un retour à une frontière physique, ou un maintien de facto de tout le Royaume-Uni dans le marché commun - le fameux « backstop » - et donc un Brexit qui n'aurait de Brexit que le nom.
Si la question irlandaise semble avoir échappé au diagnostic avant le vote (à part en Irlande du Nord, ce qui l'a conduit à voter majoritairement non au référendum), elle s'est rapidement imposée dans la formule et s'est révélée tellement complexe qu'elle a failli jusqu'au bout faire échouer les négociations.
Ce n'est pas parce que la négociation aboutit à la signature d'un accord que l'accord est nécessairement objectivement bon. Depuis que l'accord post-divorce a été signé, rares sont les parties impactées qui s'en réjouissent : la City londonienne s'estime lésée, les incidents entre pêcheurs se multiplient, l'industrie et les chaînes logistiques souffrent de difficultés de livraisons, etc.
Alors que le Royaume-Uni pensait quitter l'Union européenne sans grever ses finances publiques, il devra finalement s'acquitter d'une très lourde facture.
Il n'en demeure pas moins que tout accord doit être comparé avec la situation des parties en l'absence d'accord : en l'espèce, par rapport à un divorce sans accord, il semble y avoir consensus, l'accord a le mérite d'exister, de clarifier la situation et d'offrir un chemin pour l'avenir.
Il n'en reste pas moins que, sur la question irlandaise, l'accord n'en est pas vraiment un : si l'hypothèse du maintien du Royaume-Uni dans l'union douanière est écartée, il revient à l'assemblée d'Irlande du Nord de statuer, tous les quatre ans, sur le maintien de la solution trouvée, ou un retour à une frontière physique sur l'île.
Faute de zone d'accord possible, les parties ont ici fait preuve de créativité, mais laissent planer une certaine incertitude sur l'avenir post-Brexit.
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(*) Par Adrian Borbély, Professeur associé en négociation, EM Lyon et Bruno André Giraudon, Conférencier en négociation, Université Paris Dauphine - PSL
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.
Adrian Borbély et Bruno André Giraudon (*)