Deux ans de neutralité du net, et après ?

La neutralité du net, ce n'est pas juste la neutralité des tuyaux d'Internet qui garantit un transport égalitaire de toutes les données et services sur Internet. Mais cette égalité peut être mise à mal ailleurs. Quand un client accède à un contenu ou à un service sur Internet, il passe par 4 étapes qui sont autant de dimensions à prendre en compte dans la consommation d'Internet: il doit avoir un opérateur qui lui offre un accès au réseau Internet. Il aura besoin d'un appareil, un PC, un laptop, une tablette, un smartphone. Dans cet appareil, il y a un système d'exploitation, par exemple iOS d'Apple, Android ou Windows. Sur ce système d'exploitation, enfin, l'utilisateur fera le choix d'une app ou d'un programme qui lui permet d'accéder au contenu ou au service souhaité. Il aura, pour cela, besoin d'une app store (de Google ou d'Apple). Chacun de ces 4 niveaux représente un point de blocage où un acteur dominant peut restreindre le choix, la liberté de l'utilisateur sur sa manière d'utiliser Internet. Cette décomposition est bien démontrée dans une étude du CERRE de mars 2019 qui en fait une analyse fine.

Aujourd'hui, seule la couche opérateur/trafic est régulée avec la neutralité du net. Au-delà de la neutralité de ce trafic, la Commission a aussi régulé les services sur Internet avec la réglementation Platform-to-Business. Un site, une plate-forme qui offre des services en ligne, qui propose une place de marché, qui joue le rôle d'intermédiaire entre des vendeurs et des clients ou un site de recherche peuvent, en effet, favoriser leurs propres services au détriment de ceux qu'ils hébergent, un reproche souvent fait à Google. On attire des gens sur sa place de marché en hébergeant d'autres prestataires mais on met ensuite en avant sa propre offre et ses propres produits. Cette régulation est pourtant moins contraignante que la neutralité du net: elle n'impose que de la transparence en cas de favoritisme c'est-à-dire informer le client. La commission y va donc en mode mineur. Elle reste prudente quant à l'efficacité de cette "soft" régulation puisqu'une analyse de ses effets est prévue après 18 mois.

Les autres dimensions

Mais sur les autres étapes ou dimensions d'accès à Internet, il n'y a encore rien. Avant de réguler, il faut se fixer les objectifs visés. Il y en a quatre: empêcher que des acteurs qui auraient une position de blocage sur une des 4 dimensions ci-dessus n'en profitent pour limiter la concurrence en aval, éviter la fragmentation des services offerts si chacun y va en solo, encourager l'innovation et l'investissement, promouvoir le surplus sociétal, c'est-à-dire le service rendu à la société. La régulation du trafic sur Internet, la neutralité du net donc, est idéal pour rencontrer ces 4 objectifs. C'est aussi le plus simple à mettre en œuvre puisque c'est implémenter, au niveau technique, que tous les bits sont égaux sur Internet (avec quelques exceptions si certains types de trafic doivent être prioritaires pour des raisons techniques, pour donner une qualité de service suffisante).

Les autres dimensions (système d'exploitation, application et app store, appareil lui-même) de la neutralité ont tous un rapport avec l'appareil utilisé pour accéder à Internet. Si neutralité, il doit y avoir, elle doit donc exister au niveau du hardware, du système d'exploitation, des app, du browser et de l'app store. Donnons quelques exemples d'abus possibles: au niveau du hardware, un fabricant peut interdire l'installation de certains systèmes d'exploitation ou réserver un accès privilégié aux ressources matérielles du smartphone (batterie, mémoire, CPU, stockage, caméra) qu'à certaines applications de son cru éventuellement. Au niveau du système d'exploitation, un Google qui propose Android ou un Apple qui propose iOS peuvent interdire à certains programmes ou app d'avoir accès aux composants du smartphone, caméras, capteurs, micros, écrans pour en favoriser d'autres. Ils peuvent aussi, et là c'est arrivé, pré-installer certaines app et interdire de les enlever. Une firme qui contrôle le browser peut empêcher certains contenus de s'afficher, imposer la page de départ quand on ouvre le browser, par ex. un search engine par défaut, biaiser ou diminuer l'accessibilité de certains sites ou services, ne pas adopter les standards en vigueur pour vivre sa propre vie et enferme ses utilisateurs dans son écosystème. Quant à l'app store, la firme qui le contrôle peut affecter le positionnement et la visibilité de toutes les app dans sa librairie à sa guise, en rendre introuvables ou en mettre d'autres à l'avant-plan etc....

Trop plein de régulation

Evidemment, s'il faut réguler ceux qui fabriquent les smartphones, ceux qui fournissent le système d'exploitation, ceux qui proposent le browser, les app stores, cela n'en finira jamais. Ceci dit, dans tous les cas, il ne s'agit que de réguler les comportements qui limitent le choix de l'utilisateur mais ce n'est pas toujours une mauvaise chose. Cela limite la complexité pour l'utilisateur final. Aller sur une app store indépendante de Google Play est plus dangereux au niveau sécurité. Pré-installer des app pour que les utilisateurs puissent tout de suite utiliser leur smartphone est le bienvenu. On pourrait toujours réguler après coup mais une fois que le mal est fait, une fois que tout le monde utilise la même app, il est trop tard. Le marché est fermé car personne ne prendra l'initiative d'aller en premier sur l'app concurrente où il n'y a personne d'autre pour interagir avec lui.

Donner la valeur ultime à la liberté du consommateur est une chose mais qu'en est-il de la liberté entrepreneuriale. Une firme ne peut-elle proposer l'exclusivité et des meilleurs services à des clients et donner une qualité de service en conséquence ? Bref, la liberté de conclure des contrats de services différents doit-elle s'effacer devant la liberté individuelle ? Ce dilemme plaide pour une régulation au cas par cas, après coup quand on voit qu'une firme est allée trop loin ou de faire appel au droit de la concurrence. Las, la technologie va trop vite. Le temps pour une autorité de concurrence de statuer, on en est déjà à deux générations plus loin au niveau technologique.

Ne réguler que là où il faut

Le niveau de concurrence n'est pas le même partout pour les 4 dimensions: il y a beaucoup de concurrence et de fabricants de smartphone mais seulement deux grands systèmes d'exploitation, Android et Apple. Lorsqu'une firme a réussi à établir une position de domination dans un marché, elle tend naturellement à l'étendre ailleurs, les app stores d'Apple et de Google l'illustrent. Trop de régulation, trop de neutralité à chaque dimension empêchera les sociétés d'innover et de se concurrencer puisqu'on les oblige à mettre sur le marché des produits et des services fades et égalitaires qui ne peuvent se différencier. A quoi bon innover si les firmes ne peuvent récupérer le coût de leur innovation et en tirer profit ?

Une dimension économique vient perturber ce tableau : les firmes qui proposent des services sur Internet opèrent un marché biface. Elles mettent en relation vendeurs et acheteurs qui n'interagiraient pas sinon entre eux. Les firmes peuvent choisir : baisser ou rendre gratuits certains services pour attirer les utilisateurs sur leur plate-forme quitte à faire surpayer les vendeurs. Mais avec une régulation de la neutralité qui agirait sur cette dimension économique, l'utilisateur va payer plus après. Et puis les régulations des 4 dimensions ne sont pas indépendantes les unes des autres. Faut-il encore réguler un fabricant de smartphone s'il utilise un autre système d'exploitation qu'Apple ou Android ? Faut-il réguler de la même manière les différents appareils aux usages si variés même lorsqu'ils utilisent tous Android ? Une tablette n'est pas un smartphone, des haut-parleurs ne sont pas une caméra même si c'est Android qui les fait fonctionner.

Enfin qui va veiller à la bonne application de la régulation sur les appareils eux-mêmes, sur les systèmes d'exploitation, sur les app stores ? Pour la neutralité du net, c'est clair, c'est le régulateur télécom. Mais même pour la réglementation platform-to-business, ce n'est pas encore clair. Avec un patchwork d'autorités potentiellement compétentes, c'est un chaos de responsabilités peu claires qui s'annonce.

Faut-il simplement lister les pratiques à interdire comme pré-installer des app, ne pas mettre en ordre utile les offres de concurrents ou faut-il un cadre conceptuel de régulation plus rigide comme la neutralité du net ? Ou n'exagère-t-on pas tout simplement avec la régulation. Est-ce que les amendes salées que reçoit Google ne suffisent-elles pas  à montrer la bonne voie ?

Pour en savoir plus :

Device neutrality, the missing link for fair and transparent online competition? Issue Paper, March 2019, Jan Krämer, CERRE