Relations Union européenne-Chine : à l'aube de grands changements?
Simon-Pierre Sohier, Victor Warhem et Marc Uzan
Photo d'illustration
Reuters
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Alors que les échanges entre l'Union européenne et la Chine n'ont jamais été aussi intenses qu'en 2021 avec 828 milliards de dollars de biens et services échangés, l'Union européenne (UE) n'hésite plus malgré tout à se montrer critique vis-à-vis de son partenaire chinois, assumant une rivalité stratégique dans certains domaines, doublée d'une quête de plus de réciprocité économique et de respect de ses valeurs fondamentales. Ce revirement, qui s'opère depuis la publication des « nouvelles perspectives stratégiques » par la Commission le 12 mars 2019, se concrétise de plus en plus.
L'UE n'a ainsi pas hésité à annoncer le 18 mars qu'elle sanctionnerait commercialement la Chine si cette dernière envoyait du matériel militaire à la Russie pour soutenir son effort de guerre en Ukraine, après qu'elle a eu confirmation de la volonté chinoise d'y procéder. Le 18 février dernier, elle portait plainte devant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) contre la Chine en raison de l'amende quotidienne de 150.000 euros, jugée illégale par l'Union, imposée aux entreprises européennes souhaitant porter plainte hors de Chine pour vol de technologie.
Dans ce cadre, le Centre de politique européenne de Paris souhaite revenir sur le développement des relations UE-Chine, tout en détaillant la panoplie d'instruments européens défensifs, voire offensifs, développés ces dernières années essentiellement à l'encontre de la Chine. De surcroit, la position chinoise toujours ambiguë dans le conflit russo-ukrainien laisse présager d'une intensification des tensions entre les deux puissances, restreignant encore le champ des coopérations nouvelles possibles. Néanmoins, certains domaines devraient continuer à faire l'objet d'un travail commun, au bénéfice de tous.
Aujourd'hui, l'UE est le premier partenaire à l'import et à l'export de la Chine, tandis que la Chine est son premier partenaire à l'import. Cette situation masque un potentiel toujours vaste d'intensification des échanges, ce qui a amené les Européens et les Chinois à négocier depuis 2013 un Accord Général sur les Investissements (AGI), incluant notamment la fin du transfert de technologie pour toute entreprise européenne s'installant en Chine, une ouverture de nouveaux marchés chinois pour les entreprises européennes, ainsi qu'un engagement chinois à respecter les droits de l'Homme et à favoriser la transition écologique.
Cependant, l'AGI, qui avait été conclu le 30 décembre 2020, est gelé depuis le 4 mai 2021, en raison de la dénonciation par l'Union du traitement des Ouighours par le gouvernement chinois et de la répression des manifestations en faveur de la démocratie à Hong-Kong. Ce gel arrive également au moment où la pandémie de Covid-19 et les disruptions de chaines de valeur qui en ont résulté malmènent les relations économiques UE-Chine depuis plus d'un an.
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Le lendemain, le 5 mai 2021, la Commission européenne publie sa proposition législative lui octroyant un « droit de regard » sur les subventions de pays tiers (en premier lieu la Chine). S'en suivent la publication de propositions législatives par la Commission qui témoignent d'une nouvelle donne dans les relations UE-Chine :
- un règlement européen introduisant un instrument anti-coercition commercial le 8 décembre 2021, qui permettrait notamment à l'UE d'imposer des restrictions quantitatives aux échanges avec la Chine si elle continue de bloquer les exports lituaniens destinés à son marché en raison de l'ouverture d'un bureau de représentation de Taïwan à Vilnius ;
- le « Due Diligence Act » publié le 23 février 2022, obligeant des milliers d'entreprises européennes à imposer à leurs fournisseurs, à commencer par la Chine, un respect de critères sociaux et environnementaux ;
- le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières pour lequel un accord européen de principe a été obtenu le 15 mars 2022 et qui devrait pénaliser les importations chinoises de plus de 150 euros dont la production est assurée par une électricité encore très carbonée.
Le 1er décembre 2021, la Commission européenne et les États Membres de l'Union ont annoncé le programme d'investissement « Global Gateway », doté de 300 milliards d'euros entre 2022 et 2027, et destiné aux pays en développement. Ce projet s'oppose directement à la « Belt and Road Initiative » (BRI) chinoise qui a prêté aux pays en développement depuis 2013 déjà plus de 500 milliards de dollars - les montants ne sont pas précisément connus - pour mieux connecter la Chine au reste du monde. La rivalité sino-européenne en termes de connectivité s'affiche ainsi plus clairement, alors qu'en 2018 encore, Emmanuel Macron appelait la Chine à travailler avec l'UE dans le cadre de la BRI.
Le Sommet UE-Afrique du 18 février dernier fut ainsi l'occasion de confirmer que 150 milliards d'euros du « Global Gateway » seraient alloués aux pays africains, parfois englués dans le « piège de la dette chinois » de la BRI, où le gouvernement chinois se saisit des infrastructures qu'il a aidé à construire en échange d'un effacement de ses créances auprès d'un débiteur devenu insolvable, souvent en raison de la pandémie de Covid-19. C'est ainsi que l'exploitation d'un port sri-lankais est passée aux mains des Chinois pour 99 ans en juillet 2017.
Dans le secteur numérique, l'UE se retrouve au milieu de la rivalité sino-américaine, menacée dans sa souveraineté de tout bord. Elle tente dans ce cadre d'exister avec ses propres géants mais ils peinent toujours à naitre, comme l'European Payments Initiative, censée concurrencer les systèmes de carte américains Visa et Mastercard et le chinois UnionPay, mais dont les ambitions ont été revues à la baisse. Cette rivalité sino-américaine n'empêche pas l'Union de s'afficher comme un régulateur de référence dans le numérique (RGPD, Digital Services Act, Digital Markets Act).
Cette rivalité réglementaire sera bientôt aussi visible dans le secteur de la finance durable où l'UE a agi la première en adoptant une taxonomie « verte », classant les actifs en fonction de leur rôle dans la transition écologique.
Cette rivalité pourrait évoluer en confrontation plus évidente en raison du double jeu de la Chine dans le cadre du conflit russo-ukrainien. Si la Chine continue, même implicitement, à soutenir l'effort de guerre russe, que ce soit militairement ou commercialement, l'Occident risque de se souder contre un nouveau bloc sino-russe, voire sino-indo-russe que le gouvernement russe appelle manifestement de ses vœux.
Ce bloc Chine-Inde-Union-eurasiatique dispose aujourd'hui d'une force de frappe économique presque équivalente à un bloc Union européenne-États-Unis-Japon (42.000 milliards de dollars contre 49.800 milliards de dollars de PIB en parité du pouvoir d'achat en 2021 selon le FMI), même si sa cohérence culturelle et historique est moins évidente que pour le second.
Que souhaite l'Union européenne pour la Chine ? Qu'elle accepte plus de réciprocité dans les échanges et retrouve une posture internationale plus pacifique. Alors que la Chine ne semble pas aller dans ce sens, l'UE est désormais déterminée à vouloir créer plus de barrières pour s'en préserver, tout en mettant en œuvre une politique de rivalité stratégique. Si la Chine reste aux côtés de la Russie, l'Union européenne devrait continuer de bâtir ces barrières, parmi lesquelles une puissance militaire européenne nouvelle alliée des États-Unis. En effet, la hausse pour 2022 de 100 milliards d'euros du budget de la Défense allemande, puis son maintien à 2% du PIB, semble chercher avant tout à rassurer l'allié américain dans un contexte de polarisation de plus en plus évidente autour des pôles américain et chinois. L'annonce de l'achat de nombreux F-35 américains pour équiper l'armée de l'air allemande va dans ce sens.
Que souhaite la Chine pour l'UE ? Elle espère qu'elle se développe en « puissance d'équilibre », capable d'arbitrer la confrontation Chine-États-Unis. Pour elle, l'UE doit rester son premier partenaire commercial, avec comme tête de proue l'Allemagne - 47% des exportations de l'Union à destination de la Chine en 2021. Elle refuse l'idée de réciprocité, attachée à une vision des relations internationales fondée sur les rapports de puissance, mais reste une fervente partisante du « win-win », qu'elle estime toujours possible.
Que peut-on donc attendre du Sommet du 1er avril ? La ligne de crête sur laquelle Européens et Chinois peuvent avancer ensemble est donc aujourd'hui étroite, mais réelle, notamment dans le cadre de la lutte contre le changement climatique. En effet, alors que l'UE vise la neutralité carbone pour 2050, la Chine a annoncé qu'elle l'atteindrait en 2060, de quoi créer de nouvelles synergies sino-européennes en la matière.
Malgré cela, il est probable que la rivalité stratégique entre les deux puissances persiste, peut-être, à terme, au détriment d'institutions multilatérales comme le G20, qu'il faudra alors réinventer.
Simon-Pierre Sohier, Victor Warhem et Marc Uzan
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