Les Ecossais voteront sur leur indépendance en 2014, les souverainistes flamands ont le vent en poupe et le gouvernement catalan évoque l'indépendance. Un peu partout, les Etats européens menacent de partir en lambeaux. Mais une question risque rapidement d'être posée : celle de la dette. Qu'adviendra-t-il de la dette belge si la Flandre devient indépendante ? Comment se partagera la dette espagnole si la Catalogne quitte le Royaume ? Eléments de réponses...

A. Que dit le droit international ?

Cette question est très abondamment traitée par la littérature économique, mais elle l'est beaucoup moins par le droit international. Certes, un traité existe sur le sujet, c'est la « Convention de Vienne sur la succession d'Etats en matière de biens, archives et dettes d'Etats » signée le 8 avril 1983. Mais ce document risque de n'être guère utile. D'abord, il n'a été ratifié que par 22 Etats à ce jour et aucun des trois pays concernés (pas plus que le Canada) ne l'a signé. Il n'est donc pas applicable. De plus, il est d'une portée très limitée. Il se contente d'assurer qu'une « succession d'Etats ne porte pas atteinte, en tant que telle, aux droits et obligations des créanciers » (article 36) et que la dette de l'Etat précédent passe à l'Etat successeur dans une proportion équitable compte tenu, notamment, des biens, droits et intérêts qui passent à l'Etat successeur » (article 37). Rien de concret, donc, sur les modalités du partage de la dette.

B. Les précédents

L'histoire offre néanmoins quelques exemples de partition que l'on peut détailler. Un article paru en 1993 et signé par deux économistes de l'Université de Princeton, Beatriz Armendariz de Aghion et John Williamson, fait un tour d'horizon assez complet des exemples passés.

1. Pas de partage

Cette option est celle où un des Etats successeurs reprend la totalité de la dette de l'Etat précédent. Il s'agit souvent d'ensembles où une partie pèse beaucoup plus lourd que le tout ou bien où la pression extérieure, notamment militaire, a joué en faveur d'un des Etats successeurs. En 1903, l'indépendance du Panama de la Colombie, provoquée par la pression américaine désireuse de négocier la concession du canal avec un Etat-client, n'a ainsi pas donné lieu à un partage de la dette colombienne. Bogota a conservé l'intégralité de ses dettes. En 1971, le Pakistan a également conservé l'intégralité de ses engagements lors de la sécession du Bangladesh, réalisée avec la protection de l'Inde. Dans la plupart des processus de décolonisation, aucune part de la dette de la métropole n'a été prise en charge par les nouveaux Etats.

Cette option est cependant peu opérante dans le cas qui nous occupe. On voit mal la Flandre ou la Belgique francophone prendre en charge l'intégralité de la dette belge. Pas plus que l'Espagne ou le Royaume-Uni faire cadeau aux Catalans ou aux Ecossais de leur « part » de dette.

2. Calcul par la population

Dans le cas de la partition de la Tchécoslovaquie, la répartition de la dette s'est faite sur la base de la répartition de la population entre les deux Etats successeurs : 2 pour la République tchèque et 1 pour la Slovaquie. C'était également la méthode suivie par les Etats sud-américains en 1834 lorsqu'éclata la « Grande Colombie » regroupant Venezuela, Equateur et Colombie ou encore par les pays d'Amérique centrale en 1840 lorsque fut dissoute les Provinces Unies d'Amériques centrales regroupant le Guatemala, le Honduras, le Salvador, le Costa Rica et le Nicaragua.

Cette méthode est peut-être la plus « intuitive. » Dans le cas belge, la Flandre prendrait ainsi à son compte 56,6 % de la dette belge, la Wallonie 31,7 % et Bruxelles 9,9 %. L'ennui, c'est évidemment que la richesse des Etats n'est pas proportionnelle à la population. Un tel critère revient donc à alourdir le poids de la dette pour les Etats les plus pauvres. Ainsi, en prenant les chiffres de 2010, on remarque qu'avec cette méthode, la Flandre aurait un endettement de 94,6 % de son PIB (contre 95,5 % pour le Royaume) et la Wallonie aurait un endettement après la partition de 127,8 % de son PIB.

3. Calcul par le PIB

Chaque Etat reçoit la part de la dette correspondant au poids de son PIB dans l'ensemble qui disparaît. Ce calcul peut être considéré comme « plus juste » en ce qu'il prend en compte la richesse de chaque partie du tout. C'est le choix fait lors de l'explosion en 1963 de la Fédération d'Afrique centrale, un ensemble de trois colonies britanniques regroupant les actuels Zambie, Malawi et Zimbabwe.

Là aussi, le choix semble « intuitif », mais il ne prend en compte aucun élément « dynamique » comme la croissance du PIB lui-même. De même, il fait abstraction des structures sociales des Etats futurs et de leur capacité à générer de la dette. Il peut au final sembler injuste en faisant porter l'essentiel du poids de la dette au plus riche alors que le plus pauvre pourrait avoir été « créateur » de cette dette. Il ne prend pas en compte non plus la capacité des Etats à faire face à cette dette.

4. Calcul par la capacité fiscale

La dette est divisée en fonction des recettes fiscales générées par les Etats successeurs. Cette méthode a été utilisée par les alliés pour diviser les dettes de l'Autriche-Hongrie et de l'Empire ottoman contractées en temps de paix (les dettes de guerre revenaient à l'Autriche, la Hongrie et la Turquie en tant que « responsables » du conflit).

Là encore, la division peut sembler injuste dans la mesure où elle fait porter l'essentiel de la dette sur les parties les plus dynamiques. Elle est surtout une bonne formule pour les créanciers qui voient la meilleure partie de leurs remboursements garantis par les meilleures recettes. Pas sûr que la Flandre ou la Catalogne acceptent ce type de partage qui se ferait à leurs dépens.

5. La formule soviétique

A l'automne 1991, les Etats successeurs de l'URSS se mirent d'accord sur une répartition de la dette basée sur un ensemble de données : part dans le PIB, les exportations, les importations et la population. Cette « formule magique » était censée donner une répartition « équitable » de cette dette. L'affaire fit long feu : seule la Russie continua à rembourser. En 1994, la Russie assuma donc la totalité de la dette extérieure soviétique moyennant le renoncement aux actifs soviétiques par les autres républiques. Toutes acceptèrent, sauf l'Ukraine, qui conserva donc les 16 % de ses engagements de l'ère soviétiques. Kiev voulait ainsi « démontrer sa souveraineté dans le cadre de la finance internationales », explique ainsi Dane Rowlands, de l'Université d'Ottawa, dans une étude publiée en 1997. La méthode soviétique est désormais une « approche abandonnée », poursuit la chercheuse.

C. Les autres solutions

1. Le défaut total

Tous les Etats successeurs refusent d'assumer la dette de l'Etat précédent. Ce choix n'a jamais été documenté dans l'histoire : la dette est toujours assumée par un des Etats successeurs. En revanche, les cas de défaut après le partage sont fréquents. On l'a vu dans le cas soviétique. C'est également vrai concernant la partition de la Fédération d'Afrique centrale où la Rhodésie du Sud, dirigée par la minorité blanche raciste, refusa de payer sa part de la dette internationale. Un défaut global sur la dette précédente constituerait un début très délicat pour les nouveaux Etats qui seraient privés d'accès aux marchés internationaux durant de longues années.

2. Les autres formules

De nombreux universitaires ont cherché la « formule magique » de la partition de la dette. Plusieurs hypothèses sont ainsi avancées pour définir « l'équité » réclamée par la convention de Vienne.

Certains ont jugé que c'est à ceux qui ont creusé la dette de la rembourser. Ce principe dit « historique » conduirait dans le cas de la Belgique à attribuer l'essentiel de la dette belge à la Wallonie qui alors débuterait sa vie en état de quasi-faillite !

En 1993, l'économiste belge Jacques Drèze a mis en place une formule afin d'éviter la « perspective d'un repas gratuit (free lunch) » pour les Etats successeurs. Le critère de l'économiste : aucun citoyen ne doit voir le poids de la dette publique s'alourdir ou s'alléger après la sécession. Il a alors proposé que la part de la dette publique soit déterminée en proportion de celle de l'excédent (du déficit) primaire de chaque Etat successeur. L'idée est de conserver le même solde primaire avant et après la partition.

Mais le calcul de ce solde primaire régional n'est pas sans poser de problèmes. C'est une formule mêlant démographie et économie. Dans le cas de la Belgique, la situation se complique par le fait qu'aux trois régions s'ajoutent trois communautés linguistiques (néerlandophone, germanophone, francophone) qui sont différentes, mais qui ont des compétences financières.

En 1999, deux économistes, Philippe Cattoir et Frédéric Docquier, ont, pour l'institut allemand IZA, proposé une autre formule « plus dynamique » prenant en compte le poids de la dette pour les générations présentes et à venir en incluant l'évolution démographique et économique attendue. Appliquée à la Belgique, cette formule laissait 92 % de la dette belge à la Flandre. Difficile d'y croire.

D. Conclusion

La réalité, c'est que la division de la dette est le fruit d'un rapport de forces entre les Etats successeurs dans des négociations où jouent moins les critères économiques que les aspects politiques. Armendariz de Aghion et Williamson ont résumé en 1993 les trois critères qui détermineront sans doute le partage : l'influence extérieure, les relations entre les Etats successeurs et, enfin, le sentiment d'équité. Autrement dit, la partition de la dette est une science empirique et non théorique. Chaque cas est donc unique.