Romaric Godin
José Manuel Barroso considère donc que si l'Écosse accède à l'indépendance, il lui sera « très difficile, voire impossible » de rejoindre l'Union européenne. Des déclarations qui ont beaucoup été commentées outre-Manche, alors que les partisans de l'indépendance écossaise ont plutôt le vent en poupe dans les sondages (même s'ils sont encore largement minoritaires). Mais ces propos sont-ils fondés et l'argumentation du président de la Commission tient-elle la route ? Voici quelques tentatives de réponses.
Premier fait : le cas d'une séparation d'un nouvel Etat à partir d'un Etat membre serait un fait inédit et non prévu explicitement par les traités. C'est un cas qui créera un précédent, un cas sui generis comme on dit en latin juridique et comme le note justement le Scottish National Party (SNP) dans son Livre Blanc sur l'Ecosse indépendante (page 221). Dans ce cadre, invoquer, comme l'a fait José Manuel Barroso, un précédent - en l'occurrence celui du Kosovo qui n'a pas été reconnu par l'UE - n'a pas de sens.
Le cas du Kosovo, pays qui s'est certes a fait sécession comme le fera l'Ecosse, mais qui est issu d'un pays non membre de l'UE, la Serbie, est donc très différent. Rappelons que l'UE est constitué de plusieurs Etats qui ont fait sécession d'un Etat non membre qui, alors, était reconnu par les Etats qui constituaient la CEE ou l'UE : les trois pays baltes ont fait sécession de l'URSS, la République tchèque et la Slovaquie de la Tchécoslovaquie, la Slovénie et la Croatie de la Yougoslavie… Autrement dit, les faits prouvent que l'on peut faire sécession d'un Etat internationalement reconnu et entrer ensuite dans l'UE. Il n'y a donc pas de raison de proclamer que l'entrée de l'Ecosse dans l'UE serait « impossible », comme l'avance José Manuel Barroso.
Le cas du Kosovo est également différent pour au moins deux autres raisons. D'abord, la déclaration d'indépendance du Kosovo était unilatérale et issu d'un conflit. Elle posait donc un problème de reconnaissance. Dans le cas de l'Ecosse, la situation est entièrement différente : elle reposerait sur un choix démocratique, pacifique et reconnu par Londres qui a organisé le référendum et promis d'en respecter l'issue. On voit mal pourquoi l'Espagne ne reconnaîtrait pas l'indépendance de l'Ecosse qui serait reconnue par Londres et qui serait le fruit du choix clair du peuple écossais.
Mais la question de la reconnaissance et celle de l'entrée dans l'UE sont deux questions différentes, mélangées à dessein par José Manuel Barroso. On a vu que la sécession en elle-même n'est pas une entrave à l'entrée de l'Ecosse dans l'UE. Mais la sécession d'un Etat membre donne-t-elle le droit automatique aux entités qui en sont issues de demeurer dans l'UE ? Pour le Royaume-Uni résiduel, la question ne se posera pas, puisqu'il s'agira de l'Etat « héritier » de l'actuel Royaume-Uni. L'adhésion sera donc maintenue. Mais pour l'Ecosse ? Les traités ne se prononcent pas.
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Les nationalistes écossais rappellent sans cesse qu'en tant que partie du Royaume-Uni, l'Ecosse est membre de l'UE depuis l'adhésion du Royaume-Uni en 1973. Lui demander de réaliser, après l'indépendance, une procédure d'adhésion selon l'article 49 du traité de fonctionnement de l'Union européenne reviendrait donc de facto à exclure un territoire membre de l'UE. Or, les traités ne prévoient pas de procédure d'exclusion de l'UE, seulement une procédure de retrait d'un Etat qui, alors, est de sa propre décision (article 50). C'est pourquoi le SNP estime qu'il faudra simplement utiliser l'article 48, qui établit les procédures de révisions des traités. Une procédure qui permet au conseil de prendre des décisions à la majorité simple, ce qui exclut tout veto espagnol.
De son côté, la Commission estime que le référendum sur l'indépendance revient à activer cet article 50, puisqu'il s'agira d'un nouvel Etat qui, par définition, n'est pas membre de l'UE. L'UE est constituée d'Etats, non de territoires. Mais dans la mesure où ce nouvel Etat regroupe intégralement un territoire membre de l'UE, où donc les décisions de l'UE s'appliquent, et que ce nouvel Etat ne demandera pas de se retirer de l'Union, qu'en sera-t-il ? La Cour de Justice de l'UE aura sans doute à trancher le débat, en vertu de l'article 267 du Traité de Fonctionnement de l'UE qui lui donne la compétence en termes d'interprétation des traités.
Mais en attendant, si Bruxelles poursuit sa logique, il lui faudra concrètement se retirer d'Ecosse. Plus facile à dire qu'à faire. Quoi qu'on en dise à Bruxelles, il faudra bien entamer des mesures « d'exclusion » de l'Ecosse de l'UE : fermer les bureaux de l'UE en Ecosse de l'UE, soit, bloquer le versement des diverses aides et programmes en faveur de l'Ecosse, traiter les ressortissants écossais comme des ressortissants d'un pays tiers, adopter une politique douanière vis-à-vis du nouvel Etat, etc.
Or, pour mener un tel détricotage - qui se fera de façon unilatéral puisque Edimbourg continuera de se considérer comme membre de l'UE - il faudra nécessairement que la Commission obtienne le blanc-seing du Conseil, voire du parlement. Or, n'est-ce pas de l'intérêt du Royaume-Uni de conserver l'Ecosse indépendante dans l'UE ? Les liens économiques et humains entre les deux pays sont évidents. Et que diront les pays eux-mêmes issus d'une sécession ? Quant aux autres, oseront-ils désavouer le choix démocratique des Ecossais ? Si Madrid, selon José Manuel Barroso, peut bloquer l'entrée de l'Ecosse dans l'UE, d'autres pourrait en bloquer l'exclusion… On le voit, la position du président de la Commission est caricaturale, puisque l'exclusion de l'Ecosse de l'UE pose de vraies difficultés et qu'en attendant, il faudra bien considérer l'Ecosse comme un membre de facto de l'UE.
José Manuel Barroso s'est donc d'emblée placé au-delà de ces difficultés, considérant que la volonté de la Commission fait loi et que l'Ecosse devra effectuer une demande d'adhésion à l'UE. Cette procédure est-elle alors vouée irrémédiablement à l'échec comme il le prétend ? Pour adhérer un pays doit être « européen » et respectées les valeurs démocratiques, qualités qui ne devraient pas être contestées à l'Ecosse. Dans ce cas, la candidature devra obtenir l'accord du Conseil à l'unanimité. C'est ici que les Etats membres disposent d'un vrai droit de veto et que l'hypothèse espagnole de José Manuel Barroso peut intervenir.
Mais Madrid bloquera-t-il l'entrée de l'UE d'une Ecosse démocratiquement devenue indépendante ? Le ministre des Finances écossais, John Swinney, affirme que « le ministre espagnol des Affaires étrangères a dit que s'il y avait un processus d'entente au sein du Royaume-Uni débouchant sur une Ecosse indépendante, l'Espagne n'avait rien à y redire. » Mariano Rajoy, le président du gouvernement espagnol, a cependant, en novembre dernier, soutenu la vision de la Commission d'une Ecosse devant refaire une procédure d'adhésion. Mais il n'a pas ouvertement évoqué un refus de Madrid de voir l'Ecosse adhérer.
Du reste, la position espagnole peut évoluer. Tout est déterminé par la question catalane. Le gouvernement espagnol redoute de voir le Catalogne imiter l'Ecosse et entraîner le Pays Basque avec elle sur la voie de l'indépendance. Mais le cas catalan est différent de celui de l'Ecosse. Au Royaume-Uni, le référendum est accepté par Londres qui en respectera l'issue. En Espagne, le référendum sur l'indépendance catalane prévu le 12 décembre prochain n'est pas accepté par Madrid qui n'entend pas le respecter de façon automatique. La situation n'est donc pas celle de l'Ecosse où l'indépendance sera un processus accepté. Certes, avant le 12 décembre, Madrid a toutes les raisons de jouer la ligne dure pour dissuader les Catalans d'approuver l'indépendance. Mais la question de l'adhésion de l'Ecosse est à plus long terme.
Si les Catalans rejettent le projet d'indépendance, Madrid n'aura que peu de raisons de refuser l'adhésion écossaise. Dans le cas contraire, on peut imaginer que des négociations auront lieu et que si un compromis est trouvé entre Barcelone et Madrid, Edimbourg pourra entrer dans l'UE. Enfin, compte tenu de l'affaiblissement des grands partis de gouvernement en Espagne, on peut imaginer que le prochain gouvernement issu des élections de 2015 ait besoin de l'appui de certains partis autonomistes pour obtenir une majorité. Dans ce cas, l'approbation d'une adhésion de l'Ecosse constituerait une concession à bas prix pour l'exécutif espagnol. Bref, on le voit, le caractère « impossible » n'est pas de mise concernant le comportement de Madrid. D'autant que les indépendantistes écossais prévoient une période de 18 mois entre le référendum et l'indépendance effective.
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En réalité, tout se jouera dans les coulisses du Conseil. En 1990, l'adhésion de l'ex-RDA, doûteuse sur le plan du droit, a été imposée suite à un compromis franco-allemand. On le voit, les propos de José Manuel Barroso sont fort audacieux et relèvent plutôt de propos de campagne. Il est clair que la Commission fait pression en faveur du « non » à l'indépendance de l'Ecosse. Il est fâcheux que, dans ce domaine, elle intervienne dans un processus démocratique. Mais l'ancien premier ministre portugais avait, dans les cas grecs et italiens, déjà montré qu'ils pouvaient entrer en campagne…
Romaric Godin
