Comment le Portugal est devenu le nouveau malade de la zone euro

Le Portugal a demandé l'aide de l'Europe et du Fonds monétaire international (FMI) le 7 avril 2011. Le 17 mai 2011, un programme d'aide de 78 milliards d'euros a été mis en place jusqu'en juillet 2014 moyennant des conditions très dures définies dans un protocole d'accord (Memorandum of Understanding, MoU) signé entre les bailleurs de fonds et Lisbonne.

Le 21 juin, un nouveau gouvernement de centre-droit dirigé par Pedro Passos Coelho entrait en fonction et faisait du respect de ce protocole et du retour sur les marchés son objectif absolu. L'idée centrale est alors de se différencier de la Grèce. Les mesures sont rudes, parfois brutales, comme cette hausse du taux moyen de l'impôt sur le revenu de 4 point cette année, visant particulièrement les classes moyennes. De façon générale, les dépenses de l'Etat, y compris ses investissements, ont été largement coupées, tandis que plusieurs réformes structurelles étaient menées. En deux ans, le déficit structurel du pays s'est réduit de 6,5 point de pourcentage.

« Bon élève »

Le Portugal fait alors figure de « bon élève » en Europe et rivalise en ceci avec l'Irlande. Dans son septième rapport (mars 2013), la troïka (formée des représentant du FMI, de l'UE et de la BCE) se félicitait des « bons progrès » du gouvernement lusitanien pour « réduire les déséquilibres économiques. » En mai, le pays parvenait à placer avec un grand succès 3 milliards d'euros d'obligations à 10 ans après avoir placé 2,5 milliards d'euros à 5 ans en janvier. Le Portugal était en passe de réussir le pari des tenants de l'austérité : redonner la confiance aux investisseurs par la consolidation budgétaire. A ce moment, le ministre des Finances, Vitor Gaspar, qui avait été l'artisan de l'essentiel des mesures d'austérité, pouvait savourer son succès.

L'économie dans un cercle vicieux

Mais il y a peu du Capitole à la Roche Tarpéienne. Alors que l'adjudication portugaise intervenait dans l'euphorie qui a suivi, sur les marchés, les premières mesures expansionnistes de la Banque du Japon, la situation du Portugal devenait critique. Car la Troïka avait largement sous-estimé les effets de la consolidation budgétaire sur l'économie. La conséquence de cette politique a été un effondrement de la demande intérieure qui a conduit à une forte prévention du secteur bancaire, à peine renfloué, à prêter, pour réduire ses risques de créances douteuses. Mais le cercle vicieux s'est alors bouclé, car le sevrage de crédit a conduit à une contraction de l'investissement et de la construction, puis à des licenciements et à la disparition de la confiance. En 2012, la demande intérieure a reculé de 7,2 % avec un recul de 14,5 % de l'investissement et de 4,4 % de la consommation de l'Etat.

Révision à la baisse de la croissance

Certes, parallèlement, les mesures d'amélioration de la compétitivité externe ont permis une hausse des exportations, mais dans une mesure encore trop faible pour compenser la correction interne. Surtout, fin 2012, l'environnement international se dégrade et la demande extérieure ralentit. La troïka qui prévoyait pour 2013 une hausse de 3,2 points de la demande externe au PIB doit réviser en mars son jugement lourdement : la contribution extérieure au PIB en 2014 sera négative de 0,4 point. Conséquence : le Portugal ne retrouvera pas cette année la croissance, le PIB devrait reculer de 2,3 %. Le chômage, lui, est passé en un an de 15,8 % de la population active à 17,6 %. Du coup, le déficit public n'est plus dans les clous prévu par le programme : ce n'est plus 4,5 % du PIB de déficit qui est attendu cette année par le FMI, mais 5,5 % du PIB. L'autre conséquence de cette récession prolongé, c'est le poids de la dette publique qui va continuer à progresser en 2013 et 2014 jusqu'à 124 % du PIB, selon le FMI. Mais il y a un risque que ces prévisions du FMI sous-estiment encore beaucoup les conséquences de cette récession. Barclays a évalué à 134 % du PIB la dette en 2015...

Comment se financer à partir de 2014 ?

Ce décalage pose alors une grave hypothèque sur l'avenir du pays. Certes, le FESF et le FMI ont repoussé la maturité de leurs prêts et ont accepté une réduction des taux, mais ce n'est pas suffisant. Car, à partir de juillet de l'an prochain, le Portugal devra trouver le moyen de se financer sans l'aide du FMI et de l'UE. Il faudra trouver près de 60 milliards d'euros en trois ans. Beaucoup estiment que ce n'est guère tenable. Et la question d'une nouvelle demande d'aide l'an prochain, accompagnée d'une restructuration de la dette, a commencé à inquiéter les marchés, rendus déjà nerveux par ailleurs par le changement de ton de la Fed. Les taux portugais ont commencé alors à remonter fin mai, éloignant l'idée d'un retour durable du pays sur les marchés.

« Fatigue » de la population

Parallèlement, le pays commence à « fatiguer sous le poids de la rigueur », comme le note les analystes de Bank of America Merrill Lynch. D'abord conscients de la nécessité de la consolidation budgétaire, les Portugais ont soutenu leur nouveau gouvernement. Puis, la brutalité de ses méthodes et l'absence de perspectives ont émoussé ce consensus en faveur de la rigueur. En mars, une manifestation monstre à Lisbonne regroupant près d'un dixième de la population a scellé ce tournant. Le succès d'un livre anti-austérité au printemps l'a confirmé. Mais Vitor Gaspar, obsédé par le retour sur les marchés et soutenu par Bruxelles et Berlin, ne veut rien entendre. En avril, la Cour constitutionnelle sanctionne une partie du budget 2013. Le ministre des Finances décide immédiatement de compenser ces mesures rejetées par d'autres et coupe dans l'éducation et la santé. Il y perd encore en popularité.

La pression de la Troïka

Alors que la troïka est attendue à Lisbonne pour le 10 juillet, Vitor Gaspar n'a guère le choix. En l'absence d'un retour durable sur les marchés, il n'a pas le choix : il doit prôner un durcissement de la politique de rigueur. L'affaire de Chypre et les tensions croissantes sur la Grèce montrent combien les bailleurs de fonds semblent déterminer à réduire leurs engagements futurs. Et donc à faire pression pour qu'en 2014, le Portugal ne réclame pas de « rallonge. » D'autant que le ministre sait que le pays peut encore faire l'objet de critiques de la part de la troïka : la baisse du coût du travail dans le secteur privé est encore en deçà des prévisions et des préconisations de la Troïka, une nouvelle réforme du marché du travail est exigée. Il faut donc durcir le budget 2014 qui est en préparation, afin de pouvoir assurer un retour sur les marchés en 2014 et garantir le financement de la dette en 2015.

Le départ de Vitor Gaspar

Mais le gouvernement commence à tanguer face à ce nouveau tour de vis. Pedro Passos Coelho doit en effet compter avec son allié conservateur, le CDS-PP, qui, avec 24 sièges, permet à son Parti social-démocrate (PSD, centre-droit) d'avoir une majorité à la chambre. Il manque en effet au PSD sept sièges pour disposer de la majorité absolue. Le CDS-PP et son leader Paulo Portas, ministre des Affaires étrangères, voudrait au contraire freiner le mouvement. Dans les sondages, la cote de la coalition se dégrade rapidement. Le CDS-PP estime que le pays aura du mal à « encaisser » de nouvelles mesures alors que, déjà les Communistes et l'extrême-gauche, cumulent 21 % des intentions de vote. Les tensions au sein du gouvernement débouchent sur la démission de Vitor Gaspar le 1er juillet qui estime qu'il n'est plus suffisamment soutenu et qui prend acte de la fin du consensus social autour de l'austérité. Le premier ministre l'accepte, y voyant un moyen de calmer et l'opinion, et sa majorité.

Nouvelles démissions

Sa position est cependant difficile. Il lui faut maintenir sa coalition tout en rassurant l'UE et le FMI. Dès lundi, Olli Rehn rappelle la nécessité de « poursuivre les réformes. » Sans les versements de la troïka, le Portugal ne peut faire face à ses engagements. Pedro Passos Coelho sort alors un compromis de sa manche : remplacer Vitor Gaspar par sa secrétaire d'Etat au Trésor Maria Albuquerque, qui a contribué au retour (bref) du pays sur le marché. Pour Paulo Portas, c'est la preuve que la politique de Vitor Gaspar sera poursuivie. Lundi soir, il décide lui-même de démissionner pour protester contre ce tour de passe-passe. " Le premier ministre, écrit-il dans sa lettre de demission, a décidé de poursuivre la voie de la continuer. Je respecte ce choix, mais je le désapprouve."  Dès lors des rumeurs de nouvelles démissions emplissent les rédactions lisboètes, le gouvernement chancelle.

Crise apaisée... Jusqu'à quand ?

La crise s'est finalement apaisé ce week-end. Le CDS-PP s'est retrouvé effrayé par sa propre responsabilité. La perspective d'une crise politique avait en effet, en fin de semaine, fait bondir le taux à 10 ans portugais au-dessus de 8 %. Un nouvel accord a été trouvé : Paulo Portas reste au gouvernement en tant que vice-premier ministre en charge des relations avec la troïka. Un poste qu'il devra lui-même définir : il sera ou stratégique ou purement honorifique. En réalité, comme souvent, c'est surtout du temps qu'a gagné le gouvernement. Le FMI, la BCE et Bruxelles ne veulent pas de nouvelles élections législatives qui pourraient relancer les incertitudes. D'autant que ni l'opposition socialiste, ni le centre-droit n'aurait actuellement de majorité en raison de la poussée de l'extrême-gauche (environ 20 % des intentions de vote aujourd'hui). Mais, comme en Grèce ou à Chypre, on voit cependant bien mal comment le Portugal pourrait échapper à un nouveau plan de soutien à partir de mi 2014 s'accompagnant de coupes dans le stock de dettes. Simplement, l'Europe préfère voir le problème reporté à plus tard, particulièrement après les élections allemandes du 22 septembre. Reste un constat : au Portugal comme ailleurs, la stratégie européenne a échoué. Et les secousses politiques qui surgissent n'en sont que les conséquences.