Le fait est rare. La chancelière fédérale allemande Angela Merkel, la « femme la plus puissante du monde », a reconnu lundi 19 septembre, lors de sa conférence de presse hebdomadaire avoir commis des erreurs dans sa gestion de la crise migratoire. « Si je pouvais, je remonterais le temps plusieurs années en arrière », a-t-elle reconnu. Et d'ajouter que ses décisions, pour « juste qu'elles soient, ont finalement conduit à un contrôle insuffisant de la situation pendant un certain temps ». Un tel mea culpa n'a jamais eu lieu dans la gestion de la crise de la zone euro ou dans aucune autre des décisions de la chancelière depuis onze ans qu'elle occupe ce poste.

Si cet événement tranche avec la pratique du pouvoir ailleurs en Europe où, au milieu des tourments, on a surtout l'habitude de voir des dirigeants s'arranger avec les réalités pour justifier leurs actes, s'il est donc moralement remarquable, il n'est évidemment pas dénué d'arrière-pensée politique. Car après deux gifles électorales, Angela Merkel semble avoir moins perdu le contrôle du flux migratoire que de l'opinion allemande. Ce qu'elle a perdu, c'est ce qui a fait sa force jusqu'en septembre 2015 : saisir instinctivement ce que voulaient les Allemands et leur donner.

Qu'est-ce que la stratégie Merkel ?

Pendant dix ans, elle a su devenir le reflet exact de l'opinion allemande. S'alliant avec les Sociaux-démocrates ou les Libéraux lorsqu'il le fallait, stoppant la vague de « réformes » lorsqu'elle sentait la fatigue de la population pour ces pratiques, flattant « le modèle allemand » en Europe, se présentant comme l'archétype de la « ménagère souabe » économe de l'argent public, préservant la zone euro si importante pour le pays au prix de bonnes leçons administrées aux mauvais élèves de l'union monétaire. Tout ceci convenait parfaitement aux Allemands. Il y avait alors une fusion entre l'Allemagne et Angela Merkel : ce que l'Allemagne voulait, Angela Merkel le voulait aussi. L'acmé de ce phénomène a été la période 2013-2015, lorsque la chancelière a frôlé la majorité absolue au Bundestag et qu'elle a imposé sa loi aux Grecs tentés par la rébellion contre l'austérité. A l'été 2015, Angela Merkel est au sommet de sa gloire et de sa fusion avec les Allemands. Cette fusion s'incarne alors dans son surnom d'alors « Mutti » (« maman »). Mais « Mutti » est aussi une politique, elle gère l'Allemagne et l'Europe avec cet instinct et ce sens inné de son opinion publique.

L'ouverture des frontières en 2015

En septembre 2015, lorsqu'elle décide d'ouvrir les frontières allemandes aux réfugiés, elle le fait d'ailleurs en partie sous la pression d'une opinion publique qui ne supporte pas les scènes de désespoirs venus des frontières de l'Europe et qui, sincèrement, souhaite accueillir les réfugiés. Angela Merkel suit toujours ce même instinct. Elle ouvre les frontières parce qu'elle pense que c'est ce que les Allemands souhaitent. Rien, alors, ne peut lui faire croire qu'elle se trompe au vu des scènes d'enthousiasme lors de l'arrivée des trains de réfugiés dans les gares allemandes. Le comportement d'Angela Merkel est alors proche de celui du printemps 2010 lorsqu'elle jure qu'elle ne versera pas « un euro » à la Grèce. Si le vent tourne, elle pense pouvoir corriger le tir en imposant « sa » solution. Dans le cas de la crise de l'euro, les « sauvetages » sous forme de cavalerie financière avaient permis de maintenir le rejet de « l'union des transferts » tout en permettant de « sauver » au moins pour un temps l'euro. Ce type de solution est typique de la stratégie « merkélienne » : sauver les apparences mais s'adapter à la situation.

La tentative de synthèse du printemps 2016

Lorsque la mauvaise humeur des Allemands a commencé à surgir, en fin d'année 2015, Angela Merkel a suivi la même tactique. Elle a maintenu le discours d'accueil en changeant la réalité de sa politique pour stopper le flux. Elle a réduit la liste des pays dont les ressortissants pouvaient demander l'asile, elle a facilité les expulsions, elle a menacé de sortir la Grèce de Schengen si elle ne gardait pas davantage de réfugiés, elle a tenté d'imposer une redistribution des réfugiés aux autres pays de l'UE, elle a laissé faire lorsque l'Autriche, la Hongrie et la Macédoine ont de facto fermé la route des Balkans et bloquer l'accès de l'Allemagne aux réfugiés. Enfin, elle a passé un accord fragile et assez dangereux avec Ankara pour freiner les départs de migrants « à la source ». Entre janvier et mars 2016, l'Allemagne a concrètement changé de politique migratoire derrière les discours toujours accueillant de sa chancelière.

Le calcul politique d'Angela Merkel est alors le même que celui qu'elle a réalisé lors de la crise de l'euro : rassurer au centre et au centre-gauche en maintenant un discours d'ouverture et convaincre à sa droite par des actes. Dans le cas grec, on sauvait l'euro et on se montrait « solidaire » en imposant une politique dure envers Athènes. Dans le cas de la crise migratoire, on maintenait le discours d'ouverture, on refusait toute « limite officielle » à l'entrée des réfugiés, tout en s'efforçant de stopper concrètement le flux, donc d'imposer cette limite. La formule magique d'Angela Merkel est dans cette stratégie : être capable de convaincre du centre-gauche aux conservateurs. Mais cette fois, l'affaire a mal tourné.

Durcissement des positions

L'arrivée des réfugiés a donné lieu à un certain nombre de réactions négatives, dans les milieux conservateurs d'abord, puis dans une partie des classes populaires ensuite. En Allemagne, les premiers sont encore très empreints de culture religieuse. Ils sont aussi partisans de la stabilité, en économie comme dans la société. L'arrivée d'une population majoritairement musulmane les a immédiatement irrités. Dans les classes populaires, notamment celle de l'ex-RDA, fragilisées par les « réformes » qui ont aggravé les inégalités et la précarité et longtemps maintenu bas les salaires, la réaction a aussi été négative avec l'arrivée de réfugiés soupçonnés de vouloir profiter de l'Etat providence et de tirer les salaires encore davantage vers le bas. Ce sont les réactions de ces deux populations, minoritaires dans la population allemande, mais nombreuses, qui vont déstabiliser la chancelière en venant alimenter la poussée du parti xénophobe Alternative für Deutschland (AfD).

La chancelière aurait cependant pu surmonter cette épreuve. AfD a réalisé de bons scores depuis un an, mais au niveau fédéral, elle ne peut prétendre à plus de 15 % des voix. Angela Merkel, si elle avait pu incarner la résistance à cette vague xénophobe et la culture de l'accueil, aurait pu fédérer autour d'elle la majorité des Allemands qui ont approuvé sa politique d'ouverture des frontières. Durant la crise de la zone euro, elle avait su incarner la position de la majorité : la défense d'un euro « à l'allemande » contre ceux qui voulait en finir avec la monnaie unique ou ceux qui voulaient assouplir les règles. Mais, cette fois, elle a échoué. La division dans son camp était trop forte.

Panique à droite

La poussée de l'AfD a fait paniquer dans les rangs de la CDU et de la CSU où l'on a craint un exode de l'électorat conservateur. Cette panique n'est pas qu'électoraliste, elle est aussi une question d'identité politique. Le conservatisme est, pour le centre-droit allemand, une composante importante et, sans lui, beaucoup à la CDU et surtout à la CSU, craignent de voir le parti changer de nature. A cela s'ajoute l'affaiblissement dans les sondages, dix points perdus en un an. Cette baisse réduit le choix des alliés possibles de la CDU/CSU aux Verts et à la SPD. Des partis de gauche. Et là encore, les dirigeants de la droite allemande redoutent un trop fort recentrage du parti. Enfin, l'émergence durable d'un parti d'extrême-droite dans le champ politique allemand, fait unique depuis 1945, a évidemment aussi renforcé cette panique. L'inquiétude a surtout été sensible au sein de la CSU bavaroise, traditionnellement plus à droite que la CDU, mais aussi traditionnellement assez négligée par Angela Merkel. Son patron, Horst Seehofer, y a vu l'occasion de gagner une stature nationale et il a pris la tête de la résistance à la politique d'Angela Merkel pour conserver son capital politique.

L'effritement

Cette querelle interne a été terrible pour la chancelière parce qu'elle n'est pas parvenue, comme à son habitude, à faire rentrer les Bavarois dans le rang. Cette rébellion munichoise a alimenté la rébellion au sein de la CDU. Or ces rebelles ont visé le cœur de la stratégie d'Angela Merkel : ils ont voulu qu'elle renonce à l'affichage du maintien de sa politique d'ouverture en annonçant une « limite » à l'entrée des migrants. Pour Angela Merkel, c'était renoncer à sa stratégie du « grand écart ». Elle a donc maintenu ses positions. Mais la situation lui a échappé. Plus elle donnait de gages à sa droite, plus son affichage d'ouverture devenait artificiel et peinait à convaincre au centre. De plus, alors que la querelle interne à la CDU/CSU s'intensifiait, plus sa popularité s'effritait à sa droite, et plus la chancelière, affaiblie, devenait la cible des critiques de toutes parts, y compris de son allié social-démocrate. Beaucoup l'accusaient de ne pas avoir su empêcher l'émergence de l'extrême-droite. Elle est devenue la cible de tous, y compris de ceux qui défendent en réalité sa politique migratoire et qui ont profité de cet affaiblissement pour rappeler les limites de sa politique depuis 2005. Ce qui avait fait sa force faisait cette fois sa faiblesse : ses ambiguïtés, en apparaissant en plein jour, l'affaiblissaient, pour la première fois.

Tournant

Les élections de Berlin et du Mecklembourg ont prouvé que la chancelière avait placé la CDU dans une position critique, en voie de perdre des voix au centre et à droite. Aux élections de 2017, les Chrétiens-démocrates sont menacés d'un score historiquement bas qui renforcerait le poids de la CSU et laisserait peu d'options d'alliances ouvertes. Pire même, l'alliance de gauche entre la SPD, Die Linke et les Verts est en passe de s'imposer à Berlin après la Thuringe et de devenir une option au niveau fédéral, ce qui éjecterait la CDU du pouvoir. Pire encore, on commençait à douter de son leadership et Wolfgang Schäuble, fort à propos, venait, deux mois avant le congrès de la CDU à Hanovre, d'annoncer sa candidature à la députation. Avant mieux ? Angela Merkel devait donc réagir et choisir entre sa gauche et sa droite. Elle a choisi la deuxième option. Ce mea culpa est un gage donné à la CSU en espérant que cette dernière n'exige pas davantage, ce qui n'est pas sûr. Il a été, du reste, largement salué par le parti bavarois. Vendredi, à Bratislava, la chancelière a obtenu des Européens qu'ils s'engagent à ne pas renouveler le flux de 2015. Elle a aussi promis de ne plus dire « wir schaffen das » (nous le réussirons), son slogan fétiche de sa politique de « bienvenue ».

L'équilibre reste difficile à conserver

Le tournant est pris, comme l'a souligné ce mardi le Handelsblatt. Angela Merkel change de stratégie : il s'agit de reprendre le contrôle de son camp, de ramener l'électorat conservateur et de renforcer la CDU/CSU pour la rendre incontournable dans les négociations de l'après 2017 en affaiblissant AfD. Le mouvement est un aggiornamento sur l'opinion. Mais la chancelière n'est pas encore redevenue « Mutti ». Elle ne peut se permettre une droitisation trop forte de son discours au risque de voir ses électeurs centristes fuir la CDU. Elle va devoir maintenir l'équilibre entre les composantes de son parti, mais, à présent, cet équilibre est plus difficile à maintenir que jadis. La chancelière n'a pas renoncé à rester en poste après 2017, elle se battra pour cela. Mais, désormais, le charme est rompu.