Brexit : l'épineuse question de la période de transition

Tomber de la falaise ou construire un pont vers l'avenir. Alors que s'ouvre lundi 25 septembre la quatrième session de négociations, "l'après-29 mars 2019", date de sortie effective du Royaume-Uni de l'Union européenne, est dans tous les esprits, côté britannique. Pour éviter un "cliff edge", autrement dit une sortie sans accord, le gouvernement, le Labour, principal parti d'opposition, et le patronat sont (presque) unanimes : une période de transition est inévitable. "Sortir de l'UE sans accord aurait d'énormes conséquences économiques, affirmait à La Tribune John-Paul Salter, spécialiste des relations entre l'Europe et Royaume-Uni à King's College, à l'occasion du premier anniversaire du référendum en juin dernier. Pour anticiper ces risques, je pense que nous avons besoin d'une longue période de transition, ce qui donnerait du temps au pays pour décider exactement quelle combinaison de coûts et de bénéfices il souhaite."

Dans le camp européen, en revanche, les négociateurs pensent avant tout au présent. Et le répètent à l'envi : le futur accord commercial ne sera négocié qu'après la réalisation de "progrès suffisants" sur les questions relatives au divorce. Les trois priorités, à savoir le futur statut des citoyens européens outre-Manche (et vice-versa), la frontière entre les deux Irlande ainsi que la facture de sortie devront être traitées en profondeur. Seulement, force est de constater que les négociations patinent depuis leur ouverture le 19 juin. "Aucun progrès décisif n'a été enregistré sur les sujets principaux", regrettait Michel Barnier à l'issu du troisième round, fin août. De quoi rendre plus qu'improbable une ouverture de la deuxième phase des négociations avant le début de l'année prochaine, objectif initialement fixé (voir encadré, ndlr), et donc d'autant plus nécessaire... une période de transition.

Le casse-tête des modalités

"Sans cette période, on voit mal comment un accord pourrait être finalisé, assure Vincent Vicard, économiste au CEPII, spécialiste du commerce international. Les négociations sur le futur partenariat vont être complexes puisqu'elles vont couvrir de nombreux domaines, et longues. A titre d'exemple, les discussions sur le CETA entre l'UE et le Canada ont commencé en 2009 pour une entrée en vigueur provisoire en 2017 seulement." D'autant plus longues, que les deux parties pourront difficilement se calquer sur des modèles déjà existants. Le fait de rester intégré à l'union douanière empêcherait le Royaume-Uni de négocier des accords avec des pays tiers - ce que souhaite le gouvernement britannique. Tandis qu'une participation au marché unique, sur le modèle de l'Espace économique européen (Norvège, Islande...), ne permettrait pas au pays de contrôler son immigration, en vertu de l'indivisibilité des quatre libertés de mouvement.

Deux options qui semblent donc également écartées pour la période de transition, en dépit du souhait des travaillistes de rester dans le marché unique tout en contrôlant l'immigration. Après avoir longtemps cru pouvoir régler l'ensemble des négociations avant mars 2019 et martelé "que pas d'accord vaut mieux qu'un mauvais accord", le gouvernement conservateur souhaite de son côté la création d'une "union douanière temporaire" en dehors du marché unique et de l'union douanière. L'élaboration d'un tout nouveau cadre, en somme, qui devrait donner encore davantage de fil à retordre aux négociateurs à Bruxelles. Et déboucher sur des confrontations, l'UE exigeant que le Royaume-Uni s'engage pendant toute transition à se soumette à ses exigences "régulatoires, budgétaires, judiciaires et de supervision".

Les élections de 2022 comme date limite

A l'origine du volte-face du gouvernement sur la question, le chancelier Philip Hammond. Annoncé sur la sellette avant des élections anticipées au résultat catastrophique pour Theresa May, ce partisan d'un "soft" Brexit a réussi à imposer cet été l'idée d'une sortie en douceur et surtout "pro-business". Car c'est là que réside l'intérêt affiché d'une telle période de transition : permettre aux entreprises des deux rives de la Manche de continuer à commercer sans passer sous le régime de l'OMC le 30 mars 2019 au matin. Dans le cas contraire, des droits de douanes, identiques aux barrières existantes avec des pays comme les Etats-Unis et la Chine, seraient mis en place. Un enjeu de taille, alors que 42% des exportations britanniques sont à destination de l'UE et que 56% des importations en proviennent, selon le CEPII.

"Jusqu'à ce que des accords de transition puissent être conclus et que les questions commerciales soient discutées, le risque d'une absence d'accord demeure réel et nécessite de s'y préparer, avec des conséquences inévitables pour l'emploi et la croissance des deux côtés", s'inquiétait lundi le patronat britannique, qui réclame trois années supplémentaires pour finaliser le futur accord commercial. Car outre le cadre et l'intérêt d'une période de transition, la durée est également un paramètre important. Alors que les travaillistes souhaitent une période de transition "aussi courte que possible, mais qui durera aussi longtemps qu'il le faudra", le gouvernement vise une durée de deux à trois ans. A l'occasion d'un discours à Florence, vendredi, Theresa May devrait d'ailleurs prendre position clairement à ce sujet et s'engager à payer 10 milliards de livres par an à l'Europe pendant la transition. Une chose est sûre, la ligne rouge gouvernementale sera les élections générales de 2022. Histoire d'assurer ses arrières en cas de victoire de travaillistes tentés d'annuler le Brexit ou de transformer une transition temporaire en accord définitif. "On voit mal comment les britanniques accepteraient cela, tempère Vincent Vicard. Car ils auraient certes accès au marché mais plus leur mot à dire au sein des institutions européennes." De son côté, Bruxelles est tout aussi claire : "La transition devra être limitée dans le temps."

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Le calendrier des négociations

22-23 juin : les chefs d'Etats européens se rencontrent à Bruxelles ;

17 juillet : deuxième session de discussions ;

28 août : troisième round de négociations ;

25 septembre : quatrième session de discussions ;

Octobre-décembre : objectif de fin des discussions sur la procédure de divorce ; début des négociations sur le futur accord commercial ;

Octobre 2018 : date limite pour atteindre un accord, afin qu'il soit ratifié par les parlements britannique et européen ;

29 mars 2019 : date officielle de divorce entre le Royaume-Uni et l'UE.