Romaric Godin
L'Italie se démène pour tenter d'éviter, pour l'instant, une crise bancaire. A quatre jours de la publication des « stress tests » (tests de résistance) de la BCE sur les grandes banques européennes, Rome cherche activement des solutions pour éviter de devoir recourir au processus de résolution des crises prévu par l'union bancaire européenne pour sauver ses établissements grevés de 360 milliards d'euros de créances douteuses.
En cas d'échec aux tests de résistance, les banques doivent avoir recours, si elles ne peuvent se refinancer sur les marchés, comme c'est le cas de toutes les banques italiennes, à ce mécanisme. Ce dernier prévoit un « bail-in », autrement dit la participation des actionnaires, des créanciers et des déposants de plus de 100.000 euros des banques à leur recapitalisation avant toute aide publique. Or, en Italie, ce mécanisme pose un problème majeur puisque les dettes bancaires ont été vendues aux particuliers comme des placements « sûrs ». La moitié de la dette subordonnée et un tiers de la dette sénior des banques sont ainsi détenues par des particuliers. A deux mois d'un référendum sur les réformes constitutionnelles dont il veut faire un plébiscite, le président du Conseil Matteo Renzi ne peut se permettre de prendre un tel risque.
Que faire alors ? Le gouvernement italien a appris une bonne nouvelle. Une seule banque italienne devrait ne pas passer les stress tests de vendredi : la toscane Monte dei Paschi di Siena (MPS). Les quatre autres grandes banques italiennes, comme Unicredit, Mediobanca, Intesa et UBI devraient réussir l'examen. L'urgence ne porte donc que sur MPS. Rome pourrait renflouer cette banque directement. La semaine dernière, la Cour de Justice de l'UE a laissé entendre qu'une telle décision était possible. Mais ce serait réduire à néant le mécanisme prévu par l'union bancaire, se mettre Bruxelles et la plupart des partenaires européens à dos et s'exposer, comme l'a souligné la Cour, à voir cette aide publique annulée. Pas question pour Matteo Renzi de prendre ces risques.
Une autre solution a donc été patiemment et péniblement montée. Le gouvernement italien va relancer le fonds « Atlante » (Atlas), une structure créée ce printemps pour sauver deux petites banques vénitiennes avec l'aide du reste du secteur bancaire. Le principe ? Ce fonds bénéficie d'une garantie des autres grandes banques et de la Cassa Depositi e Prestiti (CDP), l'équivalent italien de la CDC, pour lever de l'argent sur les marchés et renflouer les banques en difficulté. L'ennui, c'est que le reste du secteur bancaire est trop fragile pour participer au sauvetage de MPS. Le partage des risques entre les banques italiennes pourrait conduire à une augmentation de la fragilité du secteur. Il faut donc, ici, faire intervenir l'Etat indirectement.
Rome a donc annoncé une participation renforcée de 500 millions d'euros dans le fonds Atlante de la CDP la semaine dernière. Lundi 25 juillet, c'est le fonds de retraite public ADEPP qui a annoncé envisager la même participation. A cela s'ajoutera les 1,7 milliard d'euros restant dans les caisses d'Atlante. Le fonds Atlante 2 aura donc à sa disposition près de 3 milliards d'euros avec lesquels le gouvernement envisage de racheter les créances douteuses les plus désespérées détenues par MPS. La directive européenne sur la résolution bancaire n'empêche pas ce type d'intervention indirecte de l'Etat via certains de ses véhicules. Le prix de rachat de ces créances aura été fixé à 30 % de leur valeur faciale, soit entre les 37 % inscrits dans le bilan de MPS et les 24 % du marché. MPS devra donc faire face à des pertes malgré ce rachat. Pour les combler, l'Etat italien aurait négocié une augmentation de capital suivie par quelques grandes banques d'affaires comme JP Morgan. Un « service » dont on ne connaît pas tous les tenants et aboutissants, mais cette participation des banques est clairement pilotée par l'Etat.
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Avec ce montage, Rome devrait donc éviter le carton rouge à MPS et le passage par la participation des créanciers. Matteo Renzi aura donc ainsi éloigné la crise, du moins dans sa partie la plus aiguë. C'est néanmoins la priorité du Palais Chigi, le siège du gouvernement italien : éviter toute crise bancaire avant le référendum. Mais il existe encore quelques obstacles à ce plan. Car il faut que Bruxelles donne son aval. Pour cela, il faut que les éléments publics du sauvetage, CDP et ADEPP, ne prennent pas de « risques démesurés » par rapport au privé, sinon la Commission peut juger qu'il s'agit d'une aide publique déguisée. Il faudra donc obtenir le feu vert de l'exécutif européen sur le poids du secteur public et le prix de rachat des créances douteuses. Surtout, ce montage repose sur une modification de l'évaluation interne des risques pour les créances cédées qui doit être validée par la BCE. Si ce n'est pas le cas, il faudra 2 milliards d'euros de plus pour recapitaliser MPS. Or, les banques d'affaires ne suivront pas dans ce cas, à moins qu'il n'y ait une garantie publique, interdite par les règles européennes sans « bail-in ». Ce serait alors l'effondrement du montage. Selon la presse italienne, cet accord n'est pas encore acquis. Mais le ministre italien des Finances Carlo Padoan a assuré qu'il n'était pas question de « bail-in ».
Matteo Renzi n'a donc pas encore gagné. Mais ces manœuvres laissent clairement une impression d'inachevé. L'enthousiasme de la presse économique italienne saluant la « résistance » du secteur bancaire en dépit de la grave crise qu'a traversé le pays semble assez exagéré. MPS n'est pas qu'un cas isolé. C'est la banque la plus malade d'un secteur qui reste fortement touchée par le problème des créances douteuses. Si MPS est partiellement assainie, il restera encore plus de 35 milliards d'euros de ces créances les plus mauvaises dans les bilans italiens et près de 325 milliards d'euros d'autres créances de mauvaise qualité. Or, cette situation ne peut s'améliorer que si la croissance revient de façon suffisamment forte et constante pour assurer à nouveau la solvabilité des débiteurs. Rien ne laisse présager une telle amélioration. L'économie italienne est sortie certes d'une longue récession en 2013, mais son rythme de croissance est très faible et, selon le FMI, pour ne citer que lui, devrait rester autour de 1 %. Pas de quoi améliorer le problème des créances douteuses qui, inévitablement, reviendront. Car c'est un cercle vicieux : sans purge de fond du système bancaire italien, il n'y aura pas de vraie reprise. Donc le secteur bancaire sera encore plus fragile et ne prêtera pas. N'oublions pas que les tests de résistance restent des indicateurs contestés et qui n'ont pas, jusqu'ici, permis de prévoir les crises.
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La stratégie italienne est donc celle que mène l'Union européenne sur beaucoup de sujets depuis 2010 : repousser les problèmes à plus tard pour faire face aux défis politiques les plus pressants. Mais ceci ne saurait cacher l'essentiel : le mécanisme de résolution des crises bancaires semble être la source de plus de problèmes que de solution. Le nouveau sport européen consiste désormais à faire preuve de la plus grande imagination pour l'éviter. Cela a été le cas en Grèce en novembre, au Portugal plus récemment et à présent en Italie. Ceci est le symptôme d'une inadaptation majeure. Selon Il Sole 24 Ore, le quotidien italien des affaires, Bruxelles aurait même proposé à Rome de pratiquer le « bail-in », puis de rembourser les créanciers, ce qui reviendrait à exercer une garantie d'Etat a posteriori, bien peu différente de la garantie a priori. La réalité est que l'on est surtout dans le symbolique. Plutôt que de chercher une façon rationnelle et efficace de redresser le secteur bancaire italien, on tente de sauver les apparences de la « réussite » de l'union bancaire. Au final, les choix sont des choix d'urgence qui n'aident guère l'économie réelle.
Romaric Godin
