Une décision de la CJUE sur le cas du sauvetage bancaire slovène souligne la possibilité - risquée - pour un pays de sauver ses banques par une aide d'Etat. Un point important dans le cadre des discussions actuelles entre Rome et Bruxelles.
La Cour de Justice de l'UE (CJUE) s'invite dans le débat sur les sauvetages bancaires. Saisie par la Cour constitutionnelle slovène concernant les modalités de l'aide apportée aux banques de ce pays en 2013, la CJUE a validé la contribution « forcée » de certains créanciers à la restructuration du secteur. En décembre 2013, l'Etat slovène et la banque centrale du pays, la Banka Slovenije (BS), avaient dû renflouer à hauteur de 3,2 milliards d'euros cinq banques du pays. Pour obtenir l'accord de Bruxelles sur cette aide d'Etat et éviter de recourir à un programme du Mécanisme européen de stabilité, Ljubljana avait fait participer des actionnaires et un certain nombre de créanciers subordonnés de ces banques au renflouement des établissements pour un montant total de 600 millions d'euros. C'était cette méthode qu'un créancier a contesté devant la justice slovène qui, finalement, a demandé sa validation à Luxembourg.
La banque centrale slovène soulagée
Or, la CJUE a donné raison à Ljubljana et Bruxelles. « La Commission peut adopter dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, des lignes directrices afin d'établir les critères sur la base desquels elle entend évaluer la compatibilité avec le marché intérieur de mesures d'aide envisagées par les Etats membres », a indiqué la Cour. Le montage slovène et les conditions fixées par Bruxelles sont donc validés. C'est là une très bonne nouvelle pour la Banka Slovenije et son gouverneur Boštjan Jazbec, dont le rôle dans le cadre de ce sauvetage a été très contesté.
Mais si la méthode et la participation de certains créanciers au sauvetage est validé, la Banka Slovenije doit toujours faire face à des accusations en Slovénie concernant les modalités de ce partage du fardeau. Les créanciers concernés estiment qu'il n'a pas été juste et a visé à protéger certains actionnaires et créanciers des trois banques. Dans le cadre de cette enquête, des perquisitions ont été menées par la police slovène au siège de la banque centrale, ce qui a soulevé l'indignation de Mario Draghi. Encore une fois, et comme c'est souvent son habitude, la CJUE vient en appui aux institutions européennes critiquées, ici, la Commission et la BCE. Mais en Slovénie, l'affaire n'est pas close et les responsables de la BS devront sans doute répondre devant la justice de certains de leur choix.
Le bail-in, au cœur de la résolution des crises en Europe
Le cas slovène n'est cependant pas celui qui préoccupera le plus les observateurs. Cette affaire « Kotnik », du nom du plaignant a une portée qui dépasse les frontières de l'ex-Etat yougoslave. La décision va être épluchée par les juristes, notamment italiens. Car cette décision porte sur une des méthodes les plus sensibles du moment : le fameux « bail-in » des banques, autrement dit le renflouement des établissements financiers par ses « propres moyens », ceux qu'elle a à sa disposition au passif de son bilan : son capital, ses dettes et ses dépôts. Un « bail-in » réduit donc le passif à la hauteur des pertes de l'actif en mettant à contributions les actionnaires, les créanciers et les déposants. Outre le cas de la Slovénie, cette méthode a été utilisée à Chypre en avril 2013 et est devenue le cœur du processus de résolution des crises de l'union bancaire à partir du 1er janvier dernier. Avant toute aide d'Etat, il faut, selon la directive de la Commission un « bail-in », plus large, du reste que celui de la Slovénie, puisqu'il inclut les déposants de plus de 100.000 euros.
Refus du bail-in en Italie
Or, l'Italie, qui est confrontée à une crise bancaire et va devoir renflouer le secteur, souhaite éviter le « bail-in » parce que la dette subordonnée des banques italiennes a été vendue aux ménages comme des placements « sûrs », à une époque où les règles du bail-in n'existaient pas. La moitié de cette dette est donc désormais détenue par des ménages. Matteo Renzi, le président du Conseil italien, en difficulté politique, ne peut se permettre de ruiner ces ménages. Il doit donc tenter d'obtenir le droit de la Commission de contourner les règles du « bail-in », notamment en se prévalant d'un article de la directive BRRD (celle qui détermine la résolution bancaire) qui autorise l'aide aux banques « solvables » en cas de « risque pour la stabilité financière ». Il n'est cependant pas certain que cette exception suffise ou soit acceptée. A Bruxelles ou à Berlin, on reste obsédé par le « respect des règles » et le sauvetage d'une union bancaire qui a eu tant de mal à naître.
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Pas obligation du bail-in
Dans ce contexte, qu'apporte la décision de la CJUE ? Elle valide la possibilité d'un bail-in comme condition à une aide d'Etat, comme dans le cas slovène, mais ce n'est pas une obligation. « La Cour estime qu'un Etat membre n'est pas tenu d'imposer aux banques en difficulté, préalablement à l'octroi de toute aide d'Etat, de convertir les titres subordonnés en fonds propres ou de procéder à une réduction de leur valeur, ni de faire contribuer pleinement ces titres à l'absorption des pertes », estime la CJUE. En clair : un Etat peut se passer de bail-in. C'est un appui à la position italienne qui pourrait donc, en se prévalant de cette règle, décider de renflouer directement ses banques.
Limites au passage en force
Mais la CJUE apporte une limite à ce « passage en force » qui pourrait tenter Rome. D'abord, la Cour précise qu'alors, l'Etat et les banques concernées prennent « le risque de se voir opposer une décision de la Commission déclarant cette dernière incompatible avec le marché intérieur ». Cette aide d'Etat est possible, mais elle ne pourra pas, précise la CJUE, être considérée comme « limitée au strict nécessaire ». D'où le risque d'une annulation dans le cadre des compétences de respect de la concurrence de la Commission. Ce n'est donc pas une invitation à aider directement les banques que donne la cour de Luxembourg, bien plutôt à poursuivre les négociations. Du reste, la décision slovène s'appuie sur une situation, celle de 2013, où la directive BRRD n'existait pas.
L'Italie renforcée dans la discussion, mais...
Cette décision ne tranche donc rien, mais elle donne une arme à Matteo Renzi : si Bruxelles ne bouge pas, il pourra toujours organiser le « bail out » des banques, au risque d'entrer, plus tard, dans un conflit avec la Commission. C'est un élément important qui redonne dans la discussion, du poids à la position du gouvernement italien. Mais c'est un poids relatif et la volonté de Bruxelles de s'en tenir à la directive BRRD reste un obstacle majeur. Le marché a donc réagi négativement à la décision de la CJUE et merdi, les valeurs bancaires italiennes étaient encore attaquées.
Plus que jamais, le mécanisme de résolution de l'union bancaire apparaît comme inadapté compte tenu des différentes situations nationales dans la zone euro. Le cas italien pourrait être traité plus efficacement par une méthode de proportionnalité du partage des pertes ou de remboursement au prix d'achat, non du marché, ou, encore, comme en Islande en 2008, par une distinction entre les créanciers et déposants selon leur importance pour l'intérêt général.
