Romaric Godin
Le « Brexit », la sortie de l'Union européenne du Royaume-Uni, redevient une possibilité crédible selon les sondages. En cas de succès du vote favorable au divorce avec l'UE se posera alors la question du type de relations commerciales et politiques que le pays souhaitera établir avec les 27 pays restants dans l'Union. C'est ce choix - et le rythme auquel il sera pris - qui déterminera en réalité les conséquences économiques à moyen et long terme du Brexit.
Plusieurs options s'ouvriront alors. Autour de l'UE existe en effet un certain nombre de cercles concentriques où gravitent des pays aux liens plus ou moins étroits. Certains, comme les relations réglant les territoires dépendant d'États-membres, mais eux-mêmes non membres de l'UE (comme l'Île de Man ou la Polynésie française, par exemple) ne sont pas pertinents dans le cas du Royaume-Uni.
Le premier cercle pertinent est celui de l'Espace économique européen (EEE) qui regroupe actuellement les 28 États membres de l'UE et trois autres pays : le Liechtenstein, l'Islande et la Norvège. Quelques partisans du Brexit ont, du reste, au cours de la campagne, défendu l'idée d'un « modèle norvégien » pour le Royaume-Uni après le 23 juin. En quoi consistent les accords de l'EEE ? Ils permettent aux États non membres de l'UE d'avoir un accès quasi complet au marché unique européen. Mais cet accès a des conditions : les États de l'EEE hors UE doivent accepter les « quatre libertés de circulation » défendues par l'UE, celles du travail, des biens, des capitaux et des services. En conséquence, Norvège, Islande et Liechtenstein ont dû intégrer dans leur propre législation les règlements européens liés à ce marché unique. Ils doivent aussi contribuer au budget de l'UE afin d'assurer la cohérence et le développement du marché unique auquel ils ont accès.
Les partisans du « Brexit » mettent en avant la prospérité en dehors de l'UE des trois pays membres seulement de l'EEE. Cet argument permet certes de relativiser le discours apocalyptique des partisans du vote « Remain » (« Rester » dans l'UE), mais il ne dit rien sur le fait de savoir si cette option est intrinsèquement bonne pour le Royaume-Uni. Les trois pays en questions ont en effet des caractéristiques assez particulière (petite taille, poids de la pêche ou de l'industrie pétrolière) et, surtout, ne sont jamais entrés dans l'UE et, partant, n'en sont jamais sortis. Les situations sont donc assez diverses.
Reste que, en cas de Brexit, l'intérêt principal de l'EEE sera de sauvegarder une des priorités des entreprises britanniques : conserver l'accès complet au marché unique européen. La liberté de circulation des capitaux et des services permettra aussi de conserver l'essentiel pour la place financière de Londres. Cette sauvegarde peut se faire en rapatriant un certain nombre de compétences au niveau national, notamment les politiques agricole et de pêche, ainsi que les politiques judiciaires et « intérieures ».
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De plus, et c'est un argument important pour les partisans du Brexit, l'entrée dans l'EEE (qui nécessitera l'accord des trois États membres actuels) permettra de mener une politique commerciale autonome avec les pays tiers en passant des accords de libre-échange « sur mesure » avec des pays en forte croissance. La Norvège, par exemple, a passé de tels accords avec Singapour et le Canada avant l'UE et, avancent les partisans du Brexit, en prenant en compte ses seuls spécificités nationales et non celles d'un bloc de 28 pays. C'est un argument important pour les Britanniques, qui restent partisans du libre-échange, et qui, en cas de Brexit, souhaiteraient à nouveau se tourner vers les « mers » et non plus seulement vers le continent. D'autant que le Royaume-Uni réalise seulement 50% de ses exportations vers l'UE contre 80% pour la Norvège.
Mais si l'option « norvégienne » préserve, semble-t-il, une part des intérêts commerciaux britanniques, il a un revers. D'abord, l'entrée dans l'EEE implique une participation indirecte aux budgets de l'UE, notamment pour assurer le développement et la cohérence du marché unique auquel les pays seulement membres de l'EEE ont accès. Selon le think tank anti-Brexit Open Europe, la Norvège verse ainsi environ 107,4 euros par personne à l'UE, contre 139 euros aujourd'hui au Royaume-Uni. Mais si l'EEE n'est pas une « option gratuite », on remarquera que le « coût » de l'UE pour la Norvège est inférieure d'un quart à celui du Royaume-Uni. Et encore la Norvège a-t-elle souhaité participer à des budgets « optionnels » comme l'aide au développement et paie-t-elle davantage par habitant que l'Islande, par exemple.
Le revers de l'entrée dans l'EEE est l'acceptation d'une grande partie de la législation européenne en rapport avec le marché unique qu'il devra ainsi conserver et, à l'avenir, adopter sans pouvoir participer à leur conception autrement que par le lobbying. La décision sera prise par les États membres de l'UE. Un pays de l'EEE n'a pas de commissaire européen, ni de droit de veto ou de droit de vote au conseil européen. Dans le cas norvégien, il est souvent avancé que le pays a dû accepter les trois quarts des directives européennes adoptées à Bruxelles. Mais il faut souligner également que les pays de l'EEE n'ont dû, parallèlement, accepter que 17,5% de tous les règlements européens édités depuis 2008. Il n'empêche, comme le souligne un rapport parlementaire norvégien de 2012, l'EEE accuse un véritable « déficit démocratique » qui n'a pu être dépassé dans le pays scandinave que parce que les directives européennes correspondaient à la « sauvegarde de valeurs et d'intérêts » norvégiens.
Certes, l'accord de l'EEE permet, en théorie, dans son article 102, un droit de veto des États membres vis-à-vis de la législation de l'UE. Le Royaume-Uni pourrait donc « faire le tri » entre ce qu'il accepte et ce qu'il n'accepte pas. Mais ce veto n'a jamais été invoqué par un Etat de l'EEE. Pourquoi ? Parce qu'il ouvre la voie à des représailles, et notamment, des sanctions sur la partie affectée par la directive. Une partie des produits britanniques pourraient ainsi perdre leur accès au marché unique en cas de refus d'intégrer un texte de l'UE dans la législation du Royaume-Uni. Surtout, les relations avec l'UE risqueraient de se dégrader et d'affecter l'influence de ce pays à Bruxelles lors de la formation des nouvelles législations. La Norvège a invoqué en 2011 ce droit de veto sur la directive postale, avant de faire marche arrière deux ans plus tard.
Les partisans du Brexit affirment que le poids de l'économie britannique leur permettrait de se prémunir contre ce danger. L'économie britannique est en effet plus de 5 fois plus grande que celle de la Norvège, mais cela justifierait-il un meilleur traitement ? On voit mal comment l'UE pourrait accepter de ne pas prendre des sanctions en cas de rejet d'une législation affectant le marché unique, sauf à remettre en cause précisément ce marché unique. En réalité, entrer dans l'EEE implique l'acceptation de règles assez proches, sur le plan économique et commercial, de celui de l'UE sans peser pleinement sur les décisions. L'option « norvégienne » ne réglerait donc qu'en partie le déficit démocratique de l'UE dénoncée par les partisans du Brexit. D'un côté, certaines compétences redeviendraient à Westminster, mais beaucoup d'autres échapperaient au gouvernement britannique qui, à la différence d'aujourd'hui, n'aurait que peu d'influence sur leur préparation.
Cette option pose surtout un grave problème aux partisans du Brexit. Dans le cadre de l'EEE, on l'a vu, il faut accepter les « quatre libertés de circulation », y compris celle des travailleurs. Autrement dit, avec cette option norvégienne, le Royaume-Uni ne pourra donc pas limiter l'émigration de l'UE. La Norvège a ainsi un des taux d'immigration en provenance de l'UE les plus élevés d'Europe. Plus de 7 pour mille de la population en 2012 contre 2 pour mille outre-Manche. Or, c'est un des arguments principaux des défenseurs du Brexit durant la campagne. Si le Royaume-Uni entre dans l'EEE, le gouvernement qui négociera le Brexit devra donc abandonner la principale revendication de la campagne des pro-Brexit, revendication qui s'amplifie aujourd'hui tant l'immigration prend de la place dans les débats.
Au final, comme le souligne le rapport déjà cité de la commission du Storting, le parlement norvégien, l'option de l'EEE est un « compromis entre des valeurs démocratiques et d'autres considérations de valeurs et d'intérêts dont la sauvegarde dispose d'une large majorité ». Or, il n'est pas sûr que le Royaume-Uni soit prêt à un tel compromis. Il faudra donc que le pays définisse ses priorités post-Brexit. Si la priorité est de sauvegarder l'accès au marché unique, l'EEE est une bonne solution. Si la priorité est de limiter l'immigration, alors l'EEE n'est pas la solution. Or, ce choix des priorités est un choix politique. Et c'est ce que la campagne sur le référendum oublie quasiment en permanence : dans le camp du « Remain » comme dans celui du « Leave », il existe une incohérence politique qui devra être réglée après le vote du 23 juin.
Une fois le Brexit accepté par le peuple britannique, il faudra donc définir une majorité politique pour définir le compromis futur avec l'UE. C'est cette majorité qui définira les futures priorités du gouvernement. La question deviendra particulièrement délicate pour les Conservateurs pro-Brexit qui devront choisir entre tenter de conserver l'unité de leur parti sur une ligne plus favorable à la sauvegarde de l'accès au marché unique et se rapprocher de l'UKIP pour défendre une ligne dure sur le plan de l'immigration. Dans le premier cas, l'option norvégienne est crédible, mais elle suppose de « décevoir » une grande partie des électeurs du « Leave » qui auront voté pour limiter l'immigration. La sanction aux élections générales risque d'être sévère pour les Conservateurs. Dans le second cas, l'unité des Conservateurs sera difficile à conserver et il faudra trouver une autre solution. Or, compte tenu de l'importance de l'immigration dans la campagne, cette deuxième option est la plus crédible.
Quelles seront alors les autres options pour le Royaume-Uni post-Brexit ? Il existe la piste suisse. La Confédération n'est pas membre de l'EEE, mais fait partie de l'Accord européen de libre-échange (AELE), qui regroupe aussi les trois pays de l'EEE hors UE. L'AELE est un accord lâche d'union douanière qui négocie parfois pour ses quatre membres des accords de libre-échange communs. La Suisse, pour avoir accès au marché unique européen, doit négocier directement avec l'UE des accords bilatéraux. Mais le socle de l'accord a été l'acceptation des « quatre libertés de circulation ».
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Le vote suisse du 9 février 2014 a dénoncé la liberté de circulation des personnes et les négociations sur ce sujet n'ont pas encore abouti, ni même réellement commencé. Il est donc impossible de dire si cette option suisse permet ou non d'aménager l'immigration. Si ce n'est pas le cas, il restera l'option de négocier un accord classique de libre-échange avec l'UE, comme avec le Japon, le Canada ou les États-Unis. Des accords difficiles à négocier et qui ne garantissent nullement un accès complet au marché unique. Mais qui laisseront politiquement autonome le Royaume-Uni. Là encore, l'enjeu sera de construire une majorité britannique pour cette longue négociation et pour faire face aux conséquences économiques de l'incertitude qui en naîtra...
Romaric Godin
