Le FMI tente de redorer son image. Après plusieurs offensives de séduction auprès des journalistes européens, les responsables européens du fonds de Washington, Maurice Obstfeld et Poul Thomsen, ont publié un message sur leur « blog » titré « le FMI ne demande pas plus d'austérité à la Grèce ». Le texte combat l'idée que l'institution demanderait de nouvelles mesures d'austérité budgétaire et en ferait un préalable à tout allègement de la dette.
La position du FMI
Mieux même, le FMI accuse le gouvernement grec, un de ses plus vifs critiques, d'avoir accepté les mesures d'austérité demandées par ses créanciers européens. Le texte se montre très critique sur le budget grec qui préfèrerait « tailler dans les investissements et les dépenses discrétionnaires », ce qui pose des problèmes de demande et de croissance potentielle. « Nous estimons que la Grèce est allée encore trop loin dans cette direction », expliquent les deux responsables qui se livrent à une critique de la logique du plan du Mécanisme européen de Stabilité qui exige du pays un excédent primaire (hors service de la dette) de 3,5 % du PIB. Et ils mettent en garde contre la perpétuation de cet objectif : « un engagement indéfini en faveur d'un excédent élevé n'est tout simplement pas crédible ».
Les deux responsables entendent donc clarifier la position du FMI : « la dette de la Grèce est hautement insoutenable et aucune réforme structurelle ne parviendra à lui rendre sa viabilité sans un allègement considérable ». Mais le FMI estime aussi que « cet allègement ne permettra pas à la Grèce de renouer avec une croissance robuste sans la mise en œuvre de réformes ». Ces réformes sont selon les auteurs l'amélioration de la couverture de l'imposition sur le revenu et le poids du système de retraite. Le FMI veut donc une coupe dans la dette avec des réformes. Il estime qu'un objectif d'excédent primaire de 1,5 % du PIB associé à une réduction de la dette est une répartition convenable du remboursement de la dette grecque.
Le FMI explique néanmoins que si la Grèce et ses créanciers se mettent d'accord sur des objectifs plus ambitieux de 3,5 % du PIB d'excédent primaire, ce que « ce qui ne serait pas sa préférence », il faudrait qu'Athènes prouve sa capacité à tenir cet objectif et sa volonté politique de les tenir. Autrement dit, dans ce cas, le FMI pourrait demander des mesures « crédibles » pour tenir les objectifs. Dans ce cas, le FMI pourrait effectivement demander « plus d'austérité », mais les auteurs prétendent qu'alors, ces mesures ne seront la conséquence que de l'accord entre la Grèce et ses créanciers européens, pas celles de ses choix.
Retour à la réalité
Que penser de cette saillie du FMI, assez inhabituelle ? D'abord, que le Fonds a le mérite de placer l'enjeu de la réduction de la dette hellénique au cœur du problème, ce que les créanciers européens s'échinent à faire oublier. Pour le ministre allemand des Finances, Wolfgang Schäuble, la réduction de la dette grecque n'est pas utile, l'essentiel étant les réformes et les objectifs d'excédents primaires. Le FMI ramène cette vision, largement électoraliste avant le scrutin fédéral allemand de septembre 2017, à la réalité de sa propre expérience : aucune dette de l'ampleur de celle de la Grèce (176 % du PIB) n'est tenable en l'état. Toute exigence d'austérité supplémentaire ne favorisera pas la capacité de remboursement grec, mais au contraire, renforcera l'affaiblissement de la croissance hellénique et in fine, provoquera un défaut chaotique inévitable. Le FMI ne va pas jusqu'à cette conclusion, mais elle est sous-entendue.
Prise en compte des erreurs du passé
Ce texte est bien la prise en compte des erreurs du passé du Fonds, et ceci est suffisamment rare dans les institutions internationales pour devoir être souligné. Certains chercheurs du FMI ont mis en évidence les limites des politiques d'austérité et de « réformes », tandis que, plus récemment, un rapport interne a mis en évidence l'aveuglement du FMI dans la crise grecque, où le Fonds a pris des décisions clairement politiques et a fait des choix guidés par les analyses erronées des Européens. A Washington, on ne souhaite plus renouveler ces fautes qui placent la direction générale sur la sellette face au conseil d'administration. Il y a donc un retour à la politique traditionnelle du FMI qui réclame des allègements de dettes avant de participer à un programme puisqu'il ne lui est en théorie pas possible de financer des pays incapables de rembourser les dettes. En cela, la position du FMI tranche clairement avec celle des Européens. Le MES, par exemple, ne cesse de proclamer que la Grèce n'a pas de problème de service de la dette et que sa dette est « soutenable ». Fable qui entretient un autre mythe : celui d'une « magie » des réformes qui permettrait la reprise d'une économie qui, en réalité, est détruite en profondeur.
Un gouvernement grec ambigu
L'offensive de communication du FMI a également le mérite de placer le gouvernement grec devant ses responsabilités. Depuis juillet 2015, ce dernier a accepté les conditions et la logique des créanciers européens, tout en accusant le FMI de pousser pour davantage d'austérité. Mais ces accusations apparaissent souvent comme de simples moyens de diluer sa propre responsabilité. La politique de « résistance » vis-à-vis des créanciers n'a en effet pas débouché sur des mesures plus souples, mais, au contraire, sur un durcissement des mesures auquel Athènes a fini par consentir. En jouant le FMI contre le MES pour espérer une « bienveillance » de ses créanciers européens, le gouvernement grec a renoncé à ouvrir réellement le débat sur la dette dès le début du programme, comme le mémorandum le prévoyait, d'ailleurs. Athènes a alors laissé la main aux Européens qui cherchent avant tout à préserver le « mensonge » d'une dette soutenable. Alexis Tsipras a alors dû accepter les mesures qu'imposait ce mensonge. Le FMI met en lumière les incohérences d'un gouvernement officiellement anti-austérité et qui a imposé et accepté l'austérité depuis 18 mois.
Incohérence du FMI dans la discussion
Reste que cette défense du FMI ne doit pas faire oublier certaines incohérences du Fonds. D'abord, il semble présenter la question de l'avenir de la dette grecque comme un simple jeu entre la Grèce et ses créanciers européens. La réalité est un peu différente. La Grèce n'a guère son mot à dire dans cette affaire qui concerne principalement le FMI et les créanciers européens depuis un an et demi. Concrètement, l'Allemagne souhaite intégrer le FMI sans coupe dans la dette, le FMI ne souhaite pas y entrer sans coupe dans la dette. La Grèce n'a pas réellement ici de poids, c'est un choix politique interne aux grands créanciers et une décision interne propre au FMI sur les conditions de sa participation au programme. De ce point de vue, quoi qu'en disent les deux responsables du Fonds, leur position ne manque pas d'ambiguïté. En mai, le FMI a ainsi accepté de poursuivre les négociations alors que la réduction nominale de la dette était exclue et que les vraies mesures sur ce dossier étaient renvoyées à après 2018. Encore dans le « post » de ce mardi 13 décembre, le FMI laisse ouverte la possibilité d'un programme sans coupe dans la dette et avec plus d'austérité auquel il participerait, mais pour lequel il ne faudrait pas le « blâmer ». Le rôle du Fonds serait d'exclure toute participation sans réduction de la dette et sans acceptation de son objectif d'excédent primaire de 1,5 % du PIB. Son ambiguïté sur ce sujet soutient la position dure des créanciers européens et affaiblit sa propre proposition.
La question des réformes
Deuxième élément : les « réformes » du FMI ne sont pas neutres. Elargir la base fiscale hellénique dans un pays où l'essentiel des plus fortunés échappent à l'impôt et où les baisses de revenus ont déjà touché les plus faibles n'est pas réellement possible aujourd'hui. Il faut donc d'abord organiser la lutte contre l'évasion fiscale, lutte à laquelle les pays européens doivent apporter leur contribution, et voir se redresser la situation des plus fragiles avant de procéder à une telle réforme. Sinon, ce sont encore les plus pauvres, ceux qui ne peuvent échapper à un impôt sur le revenu retenu à la source qui feront les frais de la réforme.
Sur la question des retraites qui pèsent 11 % du PIB, on ne peut la comprendre qu'en élargissant le sujet. La retraite fait fonction de revenu de substitution pour plusieurs autres prestations sociales qui ont été coupées ou qui étaient structurellement faibles en Grèce. Les retraités paient souvent l'entretien de plusieurs autres membres de la famille. Il ne faut donc pas isoler le poids des dépenses de retraites, mais regarder l'ensemble des dépenses sociales. Ces dernières représentent en tout 18,4 % du PIB, soit un point de moins que la moyenne de la zone euro. Mais elles ont explosé à partir de 2009, avec l'austérité et la crise, avant d'être à nouveau réduite. En 2006, par exemple, elles étaient de 2 points inférieures à la moyenne de la zone euro. Ce qui empêche la baisse des dépenses sociales, ce n'est pas une supposée « générosité » de l'Etat grec, mais bien davantage les conséquences sociales de la crise.
Vieux réflexes du FMI
Réformer les retraites dès à présent pour réduire le poids de ce système dans le budget, sans réorganiser l'ensemble de l'Etat social grec et sans se donner les moyens d'une réduction des besoins par un vrai redressement de l'économie est illusoire. Certes, le FMI reconnaît la nécessité de « moderniser » l'Etat social grec, mais pour en réduire le poids dans les dépenses publiques. Or, ce n'est pas là le problème puisque l'ensemble des dépenses sociales ne sont pas excessives. La nécessité est celle d'un redéploiement très sensible dans la situation de délabrement où l'austérité a placé le pays et son administration. Pas celle d'une réduction des dépenses. On ne peut donc pas s'empêcher de remarquer que, ici, le FMI trahit là ses vieux réflexes : les dépenses sociales sont la source des problèmes et de la croissance faible alors qu'elles ne sont souvent que des conséquences qui ne peuvent guère être isolées.
Ces réformes promues par le FMI sont donc, dans l'état actuelle potentiellement austéritaire si elles ne s'inscrivent pas à la fois dans le temps et dans une vraie politique de relance. Elles ne prennent pas non plus en compte la « lassitude » des réformes de la population. Dans ce cadre, et compte tenu de la situation économique, il serait préférable de « faire une pause » dans la consolidation budgétaire et les réformes, le temps de reconstruire l'économie. La zone euro pourrait investir davantage dans la Grèce, lui donner enfin un accès au programme de rachat de la BCE et accepter un excédent primaire minimal. Une fois le pays redressé, la réforme de l'Etat social grec, avec le redéploiement des dépenses, pourrait être mise en place.
Aucune vision sur l'avenir de la Grèce
Au final, ce « post » ressemble à un mouvement stratégique dans le cadre d'un bras de fer tendu et indécis sur l'avenir de la Grèce. Au-delà de ces guerres intestines, la réalité est in fine assez simple : l'Europe refuse d'investir dans l'avenir de la Grèce et de son peuple et préfère n'y voir qu'un créancier douteux que l'on traite comme un Etat de second rang. Cette position empêche de disposer d'une vision rationnelle, claire et à long terme. Et mène à réduire la question grecque à des détails sordides et dérisoires, comme le montant des excédents primaires. Ceux qui se réjouissaient d'avoir maintenu la Grèce dans la zone euro en juillet 2015 devrait à présent répondre à cette question : pour quoi faire ?
