Portugal : la gauche va-t-elle mettre la reprise en danger ?

Le Portugal que va prendre en main le nouveau premier ministre socialiste Antonio Costa reste une économie largement convalescente d'une des crises économiques les plus graves de son histoire contemporaine. Les opposants au nouveau gouvernement, s'appuyant sur le précédent grec de cet été, annoncent que la politique que voudrait mener la gauche au pouvoir conduira le pays dans l'impasse. Qu'en est-il exactement ?

Quel bilan économique pour la droite portugaise ?

Le Portugal a retrouvé la croissance au cours de l'année 2013, avec quelques accidents ponctuels. Mais, compte tenu des efforts consentis par le pays entre 2010 et 2013, la croissance du pays reste extrêmement faible : 0,9 % en 2014, 1,7 % prévu cette année et guère plus en 2016 et 2017. Le Portugal reste donc avec une croissance inférieure à 2 %. On est donc loin des taux de croissance de l'Irlande ou de l'Espagne.

En réalité, le bilan de la politique menée par le gouvernement de droite de Pedro Passos Coelho depuis 2011 (et entamée par le gouvernement socialiste de José Socrates) n'a pas véritablement été capable de redynamiser réellement le pays. On assiste bien plutôt à un phénomène de rattrapage et de stabilisation qu'à une vraie dynamique. Malgré la cure d'austérité imposée au pays, la croissance retrouvée n'est guère supérieure à la moyenne de la période 1996-2011 qui était de 1,6 % par an. Depuis 2003, le pays n'a connu qu'une seule année, 2005, avec une croissance de plus de 2 % (2,5 % ici). Du reste, le PIB portugais est actuellement revenu à un niveau inférieur à celui de 2001. L'économie lusitanienne a donc réalisé un bond en arrière de 15 ans.

Une reprise des exportations en demi-teinte

Sans surprise, le principal apport de cette politique de dévaluation interne a été le redémarrage des exportations. La croissance des exportations de biens et de services est constante depuis 2011. En 2014, elle a atteint 3,95 %. Rien d'étonnant à cela, car le pays a clairement joué sur la baisse du coût du travail. Entre 2010 et 2015, le coût unitaire horaire du travail a reculé de 4,1 %, alors qu'il augmentait de 5,4 % dans la zone euro. Malgré une productivité horaire portugaise en plus faible croissance (3,3 % pour le Portugal contre 4,8 % pour la zone euro), le gain de compétitivité est considérable pour le pays. Pour autant, l'apport de ces exportations à l'économie portugaise demeure réduit.

Certes, le poids des exportations de biens dans le PIB portugais est passé de 21,7 % en 2008 à 28,1 % en 2014, mais ceci reste largement insuffisant pour tirer la croissance du pays. On est loin, par exemple, du cas irlandais, où les exportations représentent plus de 100 % du PIB. L'économie portugaise reste encore dominée par la consommation et l'investissement des ménages (46,9 % du PIB en 2014). Or, le développement des exportations ne s'est fait qu'au détriment des revenus des ménages et donc de l'affaiblissement de la première source de croissance du pays. Par ailleurs, la croissance de ces exportations n'a pas permis de réduire les besoins d'importations du Portugal : les importations avaient en 2014 un poids supérieur à celui de 2008 (28,33 % du PIB contre 27,55 % du PIB). Le bilan positif de cette politique est donc très contestable.

De plus, selon les travaux réalisés par Eric Dor, Directeur des Etudes économiques à l'IESEG School of Management de Lille, la croissance des exportations est concentrée sur quelques secteurs très spécifiques (véhicules routiers, tabacs et dérivés du pétrole) et sur quelques marchés en croissance (Royaume-Uni, Espagne, pays émergents). Cette croissance fondée sur le prix semble très fragile, car sensible à des retournements conjoncturels, notamment dans les pays émergents, ou à des effets de compétitivité, notamment monétaires. Le principal élément de la croissance des exportations pour 2015 semble, par ailleurs, lié à l'effet de l'ouverture d'une raffinerie.

Effets négatifs de la stratégie d'austérité

En revanche, les effets négatifs sur la demande interne ont été très nets. La politique économique du Portugal a tendu à faire de ce pays un producteur bon marché. Ceci a conduit à une stagnation du niveau de vie des Portugais. En parité de pouvoir d'achat, le PIB par habitant du Portugal était à 78 % de la moyenne de l'UE en 2014, soit le même niveau qu'en 2003, après être monté à 81 % en 2010. Le pays a été talonné par la Slovaquie et la Lituanie (76 % et 74 % respectivement). Malgré son redressement depuis 2014, la consommation des ménages - première composante du PIB comme on l'a vu - demeure inférieure de 6,5 % à son niveau de 2011. La forte émigration, composante essentielle de la baisse du taux de chômage, a également nui à la demande intérieure. On pourra ainsi mesurer que d'un point de vue coûts-bénéfices, la politique menée semble bien peu intéressante.

Pourquoi la consommation est repartie

Le vrai moteur de la reprise depuis 2013 a cependant été la consommation des ménages. Là encore, c'est une preuve de l'échec de la politique menée : la politique de déflation aurait dû conduire à des investissements massifs dans la production nationale et à une économie tirée par le commerce extérieure. Ce scénario théorique n'a pas eu lieu. Mais comment les ménages, premières victimes de l'austérité, ont-ils pu reprendre le flambeau de la croissance ? Eric Dor, qui a examiné le détail de la progression de la consommation au Portugal, apporte des éléments de réponse. La hausse de la consommation se concentre sur les ventes de textiles, d'automobile, de biens d'équipements informatiques et de carburants.

Les ménages portugais ont donc dû procéder à des achats qu'ils avaient longtemps repoussé en raison de la crise, mais qu'il n'est pas possible de repousser indéfiniment. Ces achats ont été favorisés par les gains de pouvoir d'achat obtenus grâce à la baisse des prix dans l'énergie. A cela s'est ajouté un mieux sur le marché du travail, mais un mieux lié quasi exclusivement par des emplois précaires. Dans ce cas, les ménages se pressent de réaliser les dépenses longtemps repoussées, mais n'investissent guère. L'investissement des ménages n'a jamais cessé de reculer depuis 2008. Il y a donc un effet d'aubaine concentré dans certains domaines. Bref, on est là encore loin d'une vraie dynamique économique.

Faiblesse des investissements

Le vrai point faible de l'économie portugaise demeure les investissements des entreprises. L'année 2014 a connu un redressement de l'investissement de 6 %, mais il est très loin de suffire. Le taux d'investissement des entreprises non financière était en 2014 inférieur de dix points à son niveau de 2008. La baisse du coût du travail, la libéralisation du marché de l'emploi et le taux de marge record des entreprises ont conduit à un affaiblissement de la capacité de production du Portugal d'un sixième. Et ce n'est pas terminé, car le pays connaît encore une sous-utilisation de ses moyens de production. Il est vrai que les investisseurs ont toutes les raisons de se montrer prudents : l'endettement du Portugal est massif, ce qui suppose un ajustement à venir. La dette publique et privée cumulée frôle les 400 % du PIB. Par ailleurs, la demande intérieure reste insuffisante et la position de concurrence internationale trop fragile pour favoriser des investissements conséquents.

Dynamiser la demande intérieure : un impératif

De ce point de vue, un renforcement de la demande intérieure pourrait redonner une dynamique à l'économie du pays. C'est une des ambitions du gouvernement Costa qui entend mettre fin à la logique de la baisse du coût du travail en relevant le salaire minimum de 505 à 600 euros en quatre ans et en cessant le gel des pensions. Il est important que le Portugal reconstruise sa demande intérieure en redonnant une visibilité à long terme aux agents économiques, et notamment aux ménages. La précarisation extrême du travail au Portugal, parfois dans des conditions à la limite de la légalité n'a pas joué un rôle positif, mais négatif, dans la construction de la confiance. La coalition de gauche n'entend pas revenir sur les réformes de la droite, mais veut mettre fin aux abus et mieux encadrer les contrats précaires.

Investir dans l'éducation

Dans cette même logique, on a pu constater que la logique de concurrence sur les coûts menée depuis 2010 n'a guère permis de construire un nouveau modèle économique. En réalité, les « réformes » étaient inadaptées au Portugal qui est un pays qui n'a pas réellement connu de « bulles » dans les années 2000, comme l'Espagne ou la Grèce. On s'est souvent contenté d'affaiblir encore le pays et le maintenir dans une logique de sous-développement.

Il est donc urgent que le Portugal change de stratégie, en investissant davantage dans l'éducation et la recherche. Compte tenu du refus du secteur privé de le faire, l'Etat a ici un rôle important à jouer. Or, depuis 2010, selon une enquête parue le 24 novembre, le Portugal est le pays qui a le plus baisser ses dépenses d'éducation depuis 2010 dans les pays de l'OCDE. Il convient d'inverser cette logique tout en soutenant la croissance, afin de donner un débouché aux diplômés du pays qui, aujourd'hui, le fuient en masse. C'est justement une des priorités que les trois partis de gauche se sont donnés. Des investissements éducatifs sont un moyen d'attirer des entreprises et de dynamiser le réseau économique portugais.

La faiblesse des banques

Enfin, une des faiblesses de l'économie portugaise demeurent ses banques. Malgré des renflouements et la politique de la BCE, les prêts bancaires aux PME portugaises sont faibles et ne progressent guère : en juillet 2015, les encours de prêts ont encore baissé. Sans prêts aux PME, l'investissement et la prise de risque ne pourra pas repartir. Or, si ces prêts restent en déclin, c'est pour trois raisons. D'abord, si les taux nominaux ont baissé, ils restent élevés en termes réels. Ensuite, les créances douteuses dans le bilan des banques sont de plus en plus importantes et dissuadent les banques de prêter. Enfin, la demande de crédit reste faiblesse en raison de l'inexistence des perspectives de croissance.

Urgent de changer de politique

Il est donc urgent de relancer la machine économique portugaise. L'Etat seul pourrait le faire puisque le secteur privé, trop endetté, est tétanisé. Une politique active de relance permettrait d'investir dans des secteurs porteurs, plus haut de gamme, et donnerait des débouchés à la politique de la BCE. Une demande interne plus dynamique rendrait beaucoup de PME à nouveau viables et donc réduirait le taux de créances douteuses. Bref, le Portugal a donc besoin d'une politique industrielle active et d'un soutien à sa demande intérieure. L'analyse de la situation de l'économie portugaise ne permet donc pas de conclure que la politique d'Antonio Costa pourrait mettre en péril l'économie du pays. Le vrai danger réside en réalité dans la réaction de la Commission européenne et des agences de notation à cette politique. Réactions qui semblent assez déconnectées des réalités du terrain et qui seront sans doute davantage motivées par des considérations politiques.