Romaric Godin
C'est donc ce jeudi 26 novembre à 16 heures pour être exact que le 21ème gouvernement démocratique portugais entrera officiellement en fonction. Le secrétaire général du parti socialiste (PS), Antonio Costa, deviendra premier ministre à la place du social-démocrate (conservateur) Pedro Passos Coelho. Antonio Costa a d'ores et déjà rendu public la liste des membres de son gouvernement.
Ce 21ème gouvernement est un événement pour le Portugal. D'abord, parce qu'il est le premier gouvernement portugais à s'appuyer sur une union des partis de gauche. Ce gouvernement socialiste sera en effet soutenu de l'extérieur par le Bloc de Gauche (BE), un mouvement assez proche du Syriza grec du début de l'année, et par les deux partis de la coalition démocratique unitaire, le Parti Communiste (PCP) et les Verts (PEV). Ironie de l'histoire, cette nomination intervient presque 40 ans jour pour jour après la tentative de coup d'Etat du 25 novembre 1975 par des groupes militaires d'extrême-gauche qui avait échoué, mais avait aussi conduit le PS, alors dirigé par Mario Soares, à se « recentrer » fortement et à refuser toute alliance à sa gauche.
C'est également un événement parce qu'il met fin à 53 jours d'incertitudes politiques, marqué par le refus de la droite unie dans la coalition « Portugal à Frente » (« Portugal D'abord ») d'accepter sa défaite électorale du 4 octobre qu'elle a toujours considéré comme une victoire puisqu'elle était arrivée en tête, mais sans majorité absolue (107 sièges sur 230 et 38 % des voix). Le président de la République Anibal Cavaco Silva aura tout tenté pour empêcher le scénario de ce 26 novembre de se réaliser. Il a nommé Pedro Passos Coelho le 30 octobre et, lorsque ce dernier a été renversé par les partis de gauche le 10 novembre, il a menacé de ne pas nommer Antonio Costa et de faire durer le temporaire. Il a cependant accepté l'inévitable en demandant lundi six engagements à son futur premier ministre, notamment sur le respect des engagements internationaux du pays.
C'est enfin un événement pour l'Europe puisqu'il semble que l'échec de Syriza en Grèce n'ait pas agi comme l'aurait souhaité alors les responsables européens. La volonté de « mater » Alexis Tsipras n'a pas conduit au Portugal à un effondrement de la gauche radicale qui a gagné près de six points lors des élections du 4 octobre et n'a pas conduit davantage à une « diabolisation » de ces partis puisque le PS portugais, généralement fort modéré, a, pour la première fois, accepté de discuter une alliance sur sa gauche. De ce point de vue, l'alliance au Portugal est le premier échec de la stratégie européenne qui visait à faire « sortir » du choix démocratique les politiques d'austérité. La violence de ces politiques depuis 2011 au Portugal a eu un effet fédérateur pour des partis qui, a priori, n'étaient pas fait pour s'entendre. Évidemment, l'expérience portugaise sera un nouveau test pour la possibilité de changer de politique économique au sein de la zone euro.
Bien des défis, cependant, attendent Antonio Costa. Le premier, et non des moindres, sera la solidité de sa coalition parlementaire. Tous les analystes insistent sur la fragilité de cette alliance. Dans le texte signé entre le PS et le BE début novembre, les deux partis avaient insisté sur le maintien de « deux programmes distincts » et des « différences d'analyse. » Les partis de l'alliance conserveront donc leur indépendance et ne seront pas liés par une discipline de vote, y compris sur le budget. Or, sans l'appui du BE ou du PCP, le PS ne disposera même pas de la majorité relative. Mais la constitution portugaise protège l'exécutif qui ne peut être renversé que par la majorité absolue des députés est nécessaires, soit 115 députés. La droite ne disposant que de 107 élus, elle n'est pas en mesure de renverser à elle seule l'exécutif dirigé par Antonio Costa. L'abstention d'un parti de gauche radicale ne suffira donc pas à faire tomber le gouvernement. Il faudra que ce dernier passe dans l'opposition et s'allie avec la droite.
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L'autre danger sera la capacité du nouveau président de la République qui sera élu le 24 janvier de dissoudre l'assemblée de la république une fois le premier semestre de son mandat écoulé. Or, les sondages laissent présager une victoire du candidat de droite, Marcelo Rebello de Sousa, à la présidentielle. Le dernier sondage lui attribue 48 % des intentions de vote. Mais pour que cette dissolution soit efficace pour la droite, il faudra que le président puisse s'appuyer sur des raisons précises et objectives, par exemple un chaos au sein de la coalition. Sinon, la gauche pourra crier à l'action politique d'un président qui est davantage perçu comme un arbitre par les Portugais. L'épée de Damoclès de la dissolution sera donc permanente sur la coalition de gauche
Or, le BE et le PCP sont dans une logique très précise : ils ne cherchent à imposer au nouveau gouvernement qu'un « programme minimum » accepté par le PS, des « points sur lesquels la convergence est possible », précise l'accord BE-PS. Il s'agit d'abord de la fin du gel des retraites et du relèvement progressif sur quatre ans du salaire minimum à 600 euros nets (contre 505 euros aujourd'hui). Leur but principal, contrairement à ce que semble craindre les observateurs financiers internationaux, n'est pas d'imposer leurs programmes (c'est, du reste, pour cela, qu'ils revendiquent l'autonomie programmatique, en vue des prochaines élections), mais d'éviter la poursuite d'une politique d'austérité menée par la droite et qu'ils jugent néfastes. PCP et « Bloco » savent que s'ils font chuter Antonio Costa, c'est la droite qui, inévitablement, reviendra au pouvoir. D'autant que le PS renoncera ainsi durablement à nouveau à s'allier sur sa gauche. Les tensions internes à la coalition seront sans doute quotidiennes, notamment parce que le PCP est un parti assez « dur. » Comme le souligne l'éditorial de ce mercredi d'André Macedo, dans le Diario de Noticias, les « négociations seront permanentes » et « le chemin sera étroit. » Mais l'effet dissuasif des conséquences d'une chute du gouvernement risque de jouer à plein. Il faudra donc sans doute qu'Antonio Costa aille fort loin pour provoquer la rupture de ce contrat.
Et c'est ici que jouera le deuxième enjeu principal du gouvernement Costa : son acceptation par l'Europe et les marchés. Le Portugal, à la différence de la Grèce, ne dépend pas du financement européen, mais de celui des marchés. Ces derniers sont naturellement inquiets par un gouvernement soutenu par la gauche radicale. Mais l'évolution du taux de l'obligation à 10 ans portugaise permet de relativiser cette inquiétude. Le 5 octobre, lendemain des élections législatives, ce taux était à 2,31 %. Il est monté le 9 novembre à 2,83 %, mais est redescendu à 2,51 % ce 25 novembre.
En réalité, les marchés craignent davantage l'incertitude politique - ici causée par les manœuvres de la droite portugaise - que le gouvernement d'Antonio Costa. Le taux actuel est très loin des niveaux atteints cet été durant la crise grecque où le bon à 10 ans portugais avait atteint jusqu'à 3,25 %. Or, à ce moment, Wolfgang Schäuble, ministre allemand des Finances, assurait qu'aucune contagion grecque n'était à craindre et nul n'évoquait de panique sur le Portugal. Force est donc de constater que le gouvernement Costa ne cause pas davantage de mouvement de panique. Pour preuve : ce mercredi 25 novembre, une adjudication de dette à 10 ans pour près de 1,9 milliard d'euros a été attribué au taux de 2,49 % avec une demande supérieure de 1,9 fois à l'offre.
Il est vrai que les titres portugais disposent de deux assurances. La première est qu'Antonio Costa a négocié avec ses alliés de gauche le respect du cadre budgétaire européen. BE et PCP ne pourront donc pas réclamer de dérive budgétaire, mais devront insister sur une réorientation des efforts vers les entreprises et les plus riches. Il existe des marges de manœuvre dans un pays où le coût du travail est très faible et où le taux de marge des entreprises portugaises est désormais de plus de 41 % contre plus de 36 % en 2008. Et le niveau d'investissement, lui, demeure très faible. Mais Antonio Costa a confirmé cette volonté en nommant deux modérés aux postes économiques : Manuel Caldeira Cabral à l'économie et Mario Centeno aux Finances. « Des messages de sérénité et de confiance envoyés aux principaux partenaires européens, à commencer par l'Allemagne », estime André Macedo pour qui ce gouvernement sera un « gouvernement centriste soutenu par la gauche. »
La deuxième garantie pour les investisseurs sera celle de la BCE et de son programme de rachat. Compte tenu de l'inflation faible et du niveau des autres taux en zone euro, les taux réels servis par le Portugal sont plus qu'alléchants, alors que la BCE, par ses rachats, mais aussi par son programme OMT en cas de crise, offre une garantie forte sur la sécurité de la dette lusitanienne. La clé sera donc le maintien du Portugal dans le programme de rachat d'actifs publics de la BCE (appelé parfois « QE »). Or, en théorie, la participation du Portugal à ce programme dépend des quatre agences de notation reconnus par Francfort. Une d'entre elle au moins doit noter le pays en catégorie « investissement » pour que le Portugal reste dans le QE. Aujourd'hui, seule la canadienne DBRS est dans ce cas. La perspective de cette note, revue le 13 novembre, est stable. Antonio Costa peut donc compter sur une certaine sécurité.
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Le danger principal viendra donc du comportement de la Commission européenne. Si cette dernière refuse les nouvelles orientations du gouvernement portugais et oblige le pays à réaliser des baisses substantielles de dépenses, la situation d'Antonio Costa deviendrait délicate. Pour tenir sa majorité, il devrait sans doute rejeter les demandes de Bruxelles, mais alors, il s'exposerait à une dégradation de DBRS. Dès lors, Lisbonne devrait aller quémander à la BCE une dérogation pour demeurer dans le QE. Et l'histoire montre que les exigences de la BCE peuvent être très dures dans ce cas. Si Antonio Costa doit aller à Canossa à Francfort, les jours de son gouvernement seront alors comptés. Le comportement de la Commission sera donc crucial. Et éminemment politique.
Romaric Godin
