"Paquet climat-énergie" : le diable est dans les détails

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Par David Spector, professeur associé à l'Ecole d'économie de Paris.

Le sommet européen, qui se tient aujoud'hui et demain à Bruxelles, montre que les problèmes liés au climat n'ont pas été relégués au second plan par la crise financière. Celle-ci rend encore plus impérieuse la recherche d'une efficacité maximale: il faut certes réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais au moindre coût. Selon le rapport Stern, il est possible de limiter le coût de la réduction des émissions à environ 1% du PIB, à condition de mettre en ?uvre des mesures adéquates. Or, le "paquet climat-énergie" est encore loin du compte, malgré de nombreux éléments positifs.

Il souffre avant tout du caractère partiel du mécanisme de marché de permis d'émissions, plus connu sous l'acronyme ETS ("Emissions Trading Scheme"), et de sa coexistence avec des mécanismes hors marché qui le contredisent parfois. L'intérêt d'un marché est que l'existence d'un prix incite producteurs et consommateurs à découvrir par eux-mêmes les moyens les plus économiques de réduire leurs émissions, en changeant leurs techniques ou en diminuant leur consommation de biens et de services intensifs en carbone. Le caractère échangeable des permis garantit quant à lui que les réductions d'émissions interviendront là où elles seront le moins coûteuses.

Mais le plan européen souffre de plusieurs limites. Tout d'abord, certains secteurs, comme le transport ou l'agriculture, ne seront pas concernés par l'ETS. Il est aussi limité dans l'espace parce que les achats de permis d'émissions sur le marché mondial en cours de formation seraient strictement encadrés, alors qu'ils offriraient une utile flexibilité aux entreprises européennes et aideraient à "acheter" le consentement des pays émergents à une répartition mondiale de l'effort.

Ensuite, l'objectif dit des "trois fois 20%", formulé en 2007 (20% de réduction des émissions, 20% d'économies d'énergie, et 20% d'énergies renouvelables à l'horizon 2020) contredit la logique de l'ETS. Le premier chiffre est sensé car la réduction des émissions constitue bien le but ultime. Mais les deux autres objectifs reviennent à préjuger arbitrairement de la meilleure manière de réduire les émissions. Par exemple, dans le secteur de l'électricité, on ne peut exclure que la meilleure solution consiste avant tout à remplacer les énergies fossiles très polluantes (les centrales à charbon) par d'autres moins polluantes (les centrales au gaz) ou par l'énergie nucléaire. Alors que le mécanisme des permis d'émissions devrait aider à découvrir si tel est le cas, l'objectif des "trois fois 20%" revient à privilégier artificiellement les énergies renouvelables, qui sont utiles mais ne constituent pas forcément la meilleure solution à court terme.

Une autre contradiction porte sur la fourniture de signaux de prix aux consommateurs finaux, notamment dans le secteur électrique. Pour stimuler les économies d'énergie, rien ne vaut des prix de détail reflétant le coût des permis d'émissions supporté par les électriciens. Mais, dans plusieurs Etats européens, le prix de détail de l'électricité est partiellement ou totalement régulé, à des niveaux dépourvus de lien avec les coûts marginaux de production et le coût environnemental des émissions. Cela revient à faire porter l'effort sur les seuls producteurs sans inciter les consommateurs à économiser l'énergie.

La réticence de nombreux Etats à abandonner la régulation des tarifs de détail s'explique par la crainte d'imposer aux particuliers et aux industriels une hausse de prix exorbitante. Le problème est aigu pour les industriels électro-intensifs soumis à une concurrence extra-européenne: pour eux, des dispositions dérogatoires sont légitimes en attendant un accord international qui supprime les distorsions de concurrence. Mais pour les autres consommateurs, la bonne solution consiste à accompagner la nécessaire hausse des prix par des compensations massives, qui pourraient justement être financées par les recettes tirées de la vente aux enchères des quotas d'émissions.

Or, cette solution pourrait être entravée par les pressions de certains pays, menés par la Pologne et discrètement soutenus par l'Allemagne, qui souhaitent voir accorder à leurs électriciens des quotas gratuits censés compenser le surcoût dû à l'ETS. Ces demandes sont peu justifiées, car la perte que ces quotas gratuits sont supposés compenser pourrait en réalité être assez faible, dans la mesure où l'augmentation des coûts des électriciens se répercutera dans leurs prix de vente. Surtout, en cédant à la pression de quelques grandes entreprises, les Etats concernés se priveraient de recettes importantes qui pourraient être utilisées pour aider producteurs et consommateurs à s'adapter sans trop de douleur.

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