Florence Autret, à Bruxelles
La veille du jour où Theresa May annonçait que son pays faisait le choix d'un « hard Brexit », une obscure administration basée à Francfort publiait un bref communiqué qui en dit plus sur les périls de la négociation annoncée que les milliers de tweets pleins de dépit postés par les dirigeants européens depuis leur très médiatique retraite de Davos. Le titre de ce communiqué : « EIOPA and the Bermuda Monetary Authority sign a Memorandum of Understanding. » De quoi s'agit-il ?
Il y a onze ans, les Européens se lançaient dans la plus vaste entreprise d'harmonisation du secteur de l'assurance et de la réassurance. Connue des spécialistes sous le nom de « Solvabilité 2 », elle vise à affiner les règles de dotation en capital des assureurs et réassureurs de façon à ce qu'ils soient à la fois plus résilients aux risques et plus rentables. Une véritable quadrature du cercle. Trois ans plus tard, le Parlement adoptait la réforme. Les nouvelles règles européennes s'appliquent depuis le 1er janvier.
Mais, comme le reste du secteur financier, l'assurance et surtout la réassurance opèrent sur un marché mondial. Les législateurs ont donc introduit dans cette colossale entreprise réglementaire la possibilité d'accorder aux réassureurs basés dans des « pays tiers », autrement dit hors de l'Union européenne, le bénéfice d'un régime dit d' « équivalence », qui leur permet de fournir des services directement dans l'Union européenne, comme s'ils y étaient installés. Charge aux juridictions intéressées de le demander. La Suisse et... les Bermudes ne tardèrent pas à se manifester pour en demander le bénéfice.
Les Bermudes surnommées la « petite Suisse de l'Atlantique » sont en effet connues pour abriter de très nombreuses filiales de groupes d'assurance qui apprécient sa législation fiscale très accommodante. Les autorités d'Hamilton, sa capitale, ne se montrent pas trop regardantes sur la proportionnalité entre les sommes que viennent y loger les groupes les assureurs et réassureurs américains et européens... et la réalité des activités qu'elles y ont. En 2013, l'agence Bloomberg avait ainsi révélé comment trois hedge funds américains y avaient fait transiter plusieurs centaines de millions de dollars. Le principal actionnaire de l'un d'eux, John Paulson, y avait établi une société de réassurance dotée de 500 millions de dollars de capital (dont 450 millions directement détenus par lui), laquelle société avait placé en tout et pour tout 8 millions de dollars de couverture dans les neuf mois suivant son installation.
Cela n'a pas empêché le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker de signer, le 26 novembre 2015, une « décision d'équivalence » dans le domaine de la réassurance au bénéfice de ce confetti caribéen. Cette décision prise sur le fondement des dispositions spécifiques aux pays tiers de la directive Solvabilité 2 prévoit que les contrats de réassurance conclus avec des réassureurs d'un pays tiers (en l'occurrence les Bermudes) doivent être traités de la même manière que des contrats de réassurance avec des réassureurs de l'Union européenne. Le régime de supervision des Bermudes étant jugé « équivalent », le réassureur bermudien n'est pas sujet à l'obligation de fournir des collatéraux (garanties en cash) dans l'Union européenne, ce qui rendrait les opérations beaucoup plus coûteuses.
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La décision d'équivalence, complétée le 17 janvier dernier par l'accord entre l'Autorité européenne de contrôle des assurances et l'Autorité monétaire des Bermudes, facilitera donc la fourniture de « services transfrontaliers ». En clair, il permettra aux réassureurs bermudiens de recueillir les fonds de clients ou d'actionnaires européens... comme s'ils étaient eux-mêmes basés en Europe, donc de défiscaliser des revenus, par exemple en capitalisant des boîtes aux lettres basées à Hamilton. La doctrine de la Commission européenne ne prévoit pas que la qualité de la « gouvernance fiscale » ne fait pas partie des critères pris en compte pour accorder l' « équivalence ».
Cela n'a pas empêché Wolfgang Schäuble de mettre en garde Theresa May. « Le Royaume-Uni ne peut pas être à la fois un « Global Britain » et un paradis fiscal. Ce n'est pas cohérent », a expliqué le ministre des finances allemand à Davos le 19 janvier, surlendemain de la signature du MoU entre la BMA et l'EIOPA. Et d'ajouter :
Comme si les Européens n'avaient déjà plus que le rappel des engagements internationaux du Royaume-Uni pour éviter que ne déferle la concurrence fiscale de la City après le Brexit.
L'EIOPA, qui regroupe les superviseurs des secteurs de l'assurance des 28 pays de l'Union européenne, a pu légitimement trouver de bonnes raisons de faciliter la fourniture de « services transfrontaliers » par les Bermudes aux opérateurs européens, qu'ils soient basés à Paris, Francfort, Hambourg, Munich ou Londres, la question fiscale n'étant pas de son ressort. D'ailleurs, les deux seuls « commentaires » des "parties intéressées" postés sur son site émanaient respectivement de Lloyd's, le leader mondial de la réassurance et de l'International Underwriting Association (IUA) qui regroupe tous les autres réassureurs de la City sont, comme on l'imagine, enthousiastes.
En accordant l'équivalence aux Bermudes, les Européens se tirent une balle dans le pied. Ils se privent de l'arme prudentielle (l'obligation de poster des collatéraux) pour limiter les transferts vers les Bermudes. Et accessoirement, l'équivalence ayant été accordé à titre permanent, alors qu'elle aurait pu l'être de façon provisoire, ils font en sorte que, même lorsque le Royaume-Uni sera sorti de l'Union européenne, les entreprises du Continent puissent continuer à accéder aux « services » des réassureurs des Bermudes.
En théorie, ils disposent d'une arme : la directive dite « ATAD » contre les montages fiscaux illégaux qui limitent le transfert de profits vers des filiales situées dans des paradis fiscaux. Mais elle n'entrera en vigueur qu'en... 2020. A ce moment-là, le Royaume-Uni sera sorti de l'Union européenne. Or, la capitale mondiale de la réassurance, malgré la force des réassureurs allemands, reste Londres et son géant, Lloyd's. En d'autres termes, la concurrence jouera à plein puisque les clients des réassureurs européens risqueront de tomber sous une mesure de lutte contre l'optimisation fiscale, dont les Britanniques seront libérés par le Brexit... De surcroît, si le Royaume-Uni, dont le régime de supervision financière n'a rien à envier aux Bermudes, se voyait accorder l' « équivalence », la législation fiscale européenne pourrait s'avérer, dans le cas de la réassurance aux Bermudes, totalement inefficace.
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On peut donc comprendre l'agacement de Wolfgang Schäuble. En revanche, la facilité apparente avec laquelle la Commission européenne, sur l'avis de l'EIOPA, autrement dit les superviseurs européens de l'assurance dont la Banque de France (ACPR), a accordé à un paradis fiscal notoire le privilège de pouvoir faire valoir ses « atouts » dans l'Union européenne, peut surprendre. La volonté de maintenir l'ouverture du marché européen, via des règles d'équivalence, d'un côté, et, de l'autre, de lutter contre l'évasion fiscale, risque de s'avérer un sacré casse-tête pour les négociateurs du Brexit.
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POUR ALLER PLUS LOIN
>Consulter la décision d'équivalence de 2015 (pdf)
Florence Autret, à Bruxelles
