IDEE. L’UE et le Royaume-Uni ont jusqu’au 31 décembre 2020 pour établir le cadre de leurs futures relations. Les négociations promettent d’être délicates. Par Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak, Sciences Po – USPC
Le Brexit a été officialisé le 31 janvier 2020, neuf mois après la date du 31 mars 2019 initialement prévue, ce qui ne laisse que onze mois pour aboutir à l'accord qui devrait intervenir le 31 décembre prochain pour fixer les relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni. Jusqu'à la fin de la période de transition, le Royaume-Uni restera dans le marché unique et l'union douanière. Toutefois, cette période de transition pourrait être prolongée d'un à deux ans si les deux parties le décident conjointement avant le 1er juillet. Il n'est pas exclu que les négociations n'aboutissent pas, ce qui pourrait conduire à un Brexit sans accord.
Trois scénarios envisageables
Les négociations seront délicates. Londres doit choisir entre trois positions. Le « soft Brexit » supposerait que le Royaume-Uni se donne comme objectif premier de maintenir ses liens avec l'UE27 ; il conserverait les règlements qu'il appliquait en tant que membre de l'UE et les ferait évoluer comme ceux de l'UE. Dans ces conditions, le commerce de marchandises et de services entre le Royaume-Uni et l'UE27 ne connaîtrait pas de barrières. Cependant, le pays n'aurait gagné aucune des libertés souhaitées par les partisans du Brexit en termes de réglementation ; il devrait s'aligner sur des règlements sur lesquels il n'aurait pas son mot à dire. Le Brexit ne lui aurait apporté qu'une certaine autonomie politique et le droit de limiter l'immigration des actifs européens.
Dans un scénario de « hard Brexit », le Royaume-Uni s'exonérerait totalement des règles européennes ; il pourrait entreprendre un choc de libéralisation en matière de droit du travail et de réglementation des produits, et viser à devenir un paradis fiscal et réglementaire. Dans ces conditions, l'UE mettrait des barrières à l'entrée des produits britanniques en commençant par des droits de douane selon les règles de l'Organisation mondiale du commerce, puis progressivement des barrières non tarifaires (du fait de divergences des normes et des réglementations) ; les échanges de services seraient limités (en particulier en matière financière). Le Royaume-Uni chercherait à compenser la baisse des échanges avec l'UE par des accords avec les États-Unis et d'autres pays hors Union européenne (en particulier, ceux du Commonwealth). Cependant, ce choc libéral ne correspondrait pas aux attentes des électeurs des milieux populaires qui ont voté en faveur du Brexit ; le Royaume-Uni resterait lié par les accords internationaux (ceux de l'Organisation internationale du Travail, les accords de Paris, les accords de Bâle III et de l'OMC) ; les accords commerciaux extra-européens supposeront des concessions difficiles pour Londres et ne pourront pas compenser entièrement la perte de l'accès au marché européen.
Le scénario intermédiaire, de compromis, suppose des concessions réciproques afin de maintenir des liens étroits entre l'UE27 et le Royaume-Uni. Il est souhaitable pour l'UE27 parce que le Royaume-Uni est un débouché important pour l'UE27 (en 2018, les exportations vers le Royaume-Uni représentent 2,6 % du PIB de l'UE27, avec un excédent commercial de 50 milliards d'euros, soit 0,35 % du PIB) ; mais aussi parce qu'avoir à sa porte un paradis fiscal et réglementaire est dangereux (cela obligerait l'UE soit à s'aligner, soit à prendre des mesures de rétorsion).
L'évolution des régulations européennes devrait être négociée avec le Royaume-Uni, mais l'UE ne peut pas perdre son autonomie de décision et ne peut guère accorder plus à Londres qu'aux pays de l'Association européenne de libre-échange.
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La déclaration du 17 octobre
La déclaration politique révisée signée le 17 octobre 2019 par l'UE27 et le Royaume-Uni donnait les grandes lignes des futures relations entre les deux parties. Elle correspondait à l'objectif d'une relation forte, spécifique et équilibrée, le Royaume-Uni prenant un certain nombre d'engagements qui réduisaient le risque d'une stratégie de rupture en matière fiscale et réglementaire.
Ainsi, l'article 2 stipule que les deux parties souhaitent maintenir des normes élevées en matière de droit du travail et de protection des consommateurs et de l'environnement.
L'article 4 précise à la fois que l'intégrité du marché unique et les quatre libertésseront préservées, et que Londres pourra mener une politique commerciale autonome et mettre fin à la libre circulation des personnes entre le Royaume-Uni et l'UE27.
L'article 11 indique que les deux parties chercheront à coopérer, que le Royaume-Uni pourra participer aux programmes de l'UE en matière de culture, d'éducation, de science, d'innovation, etc. dans des conditions à négocier.
L'article 20 reconnaît que les deux zones formeront des espaces économiques distincts, ce qui rendra nécessaires des contrôles douaniers. L'article 21 exprime la volonté de créer une zone de libre-échange pour les marchandises, à travers une coopération approfondie en matière douanière et réglementaire et des dispositions couvrant l'aide publique, le maintien de normes de haut niveau, le droit au travail, la protection sociale, l'environnement, le changement climatique et la fiscalité, afin d'assurer une concurrence ouverte et équitable entre des acteurs placés sur un pied d'égalité.
Selon l'article 22, les droits de douane seront évités et la règle d'origine sera appliquée de « manière moderne et appropriée". La coopération en matière de normes techniques et sanitaires facilitera l'entrée des produits britanniques dans le marché unique, dans le respect de son intégrité.
L'article 27 annonce qu'en termes de services et d'investissement, les parties devraient conclure des accords de coopération et de reconnaissance mutuelle, ambitieux, complets et équilibrés. L'autonomie réglementaire de chaque partie sera préservée, mais elle devrait être transparente et compatible dans la mesure du possible. En matière financière, l'article 36 précise l'objectif des accords d'équivalence qui doivent être négociés avant la fin de juin 2020 ; une coopération sera établie en matière de réglementation et de surveillance. Les droits de propriété intellectuelle seront protégés, notamment en ce qui concerne les indications géographiques. Un accord sur la pêche devra être signé avant le 1er> juillet 2020.
L'accord sera géré par un comité mixte, chargé de résoudre les conflits qui pourraient survenir. Un processus d'arbitrage peut être mis en place. Il devra se référer à la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) s'il s'agit d'une interprétation du droit de l'Union, mais uniquement dans ce cas.
Le premier ministre britannique espère aboutir à un « Accord de libre-échange de première classe » répondant au principe « Zéro Tarif, Zéro Quota ». Mais il refuse que le Royaume-Uni s'aligne sur les réglementations de l'UE, ainsi que toute inférence de l'UE ou de la CJUE sur ses lois. Londres élaborera des politiques indépendantes dans des domaines tels que la politique d'immigration (basée sur les besoins de compétences de l'économie britannique), la politique de concurrence et de subventions, l'environnement et la politique sociale, tout en maintenant des normes élevées. Ces politiques ne doivent pas être fixées dans un Traité international. En matière financière, il envisage une coopération en matière de régulation et de coopération qui permettra des accords d'équivalence. Dans le domaine de la pêche, il propose des accords annuels sur l'accès des pécheurs européens aux eaux britanniques.
En même temps, il engage les négociations avec d'autres pays, en particulier les États-Unis, le Japon, le Canada. Cependant, celles-ci n'aboutiront pas facilement. Elles demanderont des concessions du Royaume-Uni. Ainsi, les États-Unis veulent pouvoir exporter des produits agricoles et prendre pied dans les services publics (santé, éducation). Les États-Unis ont déjà menacé le Royaume-Uni de sanctions s'il taxait les GAFA.
Par ailleurs, Boris Jonson lance un ambitieux programme de sortie de l'austérité budgétaire, visant la remise à niveau du système de santé britannique, de l'aide aux personnes dépendantes, de l'éducation et des infrastructures, en particulier en Écosse et dans le nord de l'Angleterre. Il propose également de continuer d'augmenter le salaire minimum (une hausse de 6 % vient d'être décidée pour avril).
La position de l'UE
L'UE 27 a désigné Michel Barnier comme responsable de la nouvelle phase de négociation. La Commission européenne a adopté des directives de négociations le 3 février. Celles-ci ont été soumises à un Conseil des affaires générales le 25 février. L'UE souhaiterait que la période de transition soit prolongée pour permettre d'aboutir à un accord complet. Elle pourrait accepter de négocier un accord de partenariat global, avec la possibilité de le compléter ultérieurement. L'éventualité d'une sortie sans accord n'est pas écartée.
Le risque est grand de reproduire la même stratégie que dans la première phase de négociation. Dans une interview accordée le 26 janvier 2020 au Journal du Dimanche, Michel Barnier réaffirme que « nous défendrons notre identité et nos valeurs [...], nous ne prendrons pas le risque de fragiliser le marché unique ». Il croit utile de rappeler que c'est le Royaume-Uni qui a demandé le divorce ; que l'UE est en position de force puisque le commerce bilatéral est beaucoup plus important pour le Londres que pour l'UE ; et qu'un pays à l'extérieur de l'UE ne peut avoir les mêmes avantages qu'un pays membre. Il souligne également que la demande du Royaume-Uni d'une libre entrée des marchandises britanniques dans le marché unique suppose que l'UE ait un droit de regard sur les réglementations britanniques : « zéro tarif, zéro quota, zéro dumping ».
L'UE prétend empêcher le Royaume-Uni de bénéficier d'un avantage concurrentiel déloyal en réduisant ses réglementations en matière de concurrence, de droit du travail, d'aide d'État, de fiscalité, de protection sociale, d'optimisation fiscale. Elle exige un droit de contrôle sur ces points, des mécanismes de règlement des différends et la possibilité d'agir de façon autonome si les engagements ne sont pas respectés. L'UE insiste sur le fait que les deux zones seront des économies distinctes, ce qui implique la fin de la libre circulation, la nécessité de contrôles douaniers et la fin de la reconnaissance automatique mutuelle des réglementations (en particulier en matière de services financiers). Enfin, l'Union refuse de négocier ses régulations (le pays importateur doit se plier aux règles de l'UE).
La position de l'UE serait plus forte si elle s'appliquait aussi aux pays membres, en luttant contre la concurrence fiscale de l'Irlande, la tolérance de l'optimisation fiscale des Pays-Bas, la concurrence salariale de l'Allemagne et la concurrence sociale de certains nouveaux pays membres.
Une double question se pose : comment le Royaume-Uni veut-il utiliser sa liberté retrouvée ? Et quelle sera la tolérance permise par l'UE ?
Quel impact économique pour le Royaume-Uni ?
Selon les prévisions de janvier 2020 du Fonds monétaire international, la croissance britannique serait un peu plus forte en 2020 et 2021 (1,4 % puis 1, 5 %) que celle de la zone euro (1,3 % puis 1,4 %). Sans attacher trop d'importance à des différences minimes de pourcentage, on constate cependant que les scénarios d'effondrement sont écartés, et que de nombreux observateurs font confiance à Boris Johnson, comptent sur son pragmatisme et son dynamisme dans les négociations avec l'UE et sur l'activisme de son programme de relance.
Les travaux analysant l'impact du Brexit sur l'économie britannique donnent des résultats contrastés. À titre d'exemple, selon la Banque d'Angleterre, le Brexit a coûté 3 points de PIB au Royaume-Uni ; 1,75 point pourrait être récupéré dans le cas le plus favorable (de partenariat étroit) ; 0,75 point pourrait être perdu dans le cas d'un accord impliquant la mise en place de barrières non-tarifaires. Selon la National Institute Economic Review, l'impact de l'accord négocié en octobre 2019 serait négatif à long terme de 3 à 4 points sur le PIB britannique, ce qui est un chiffre moyen dans les estimations qui s'étalent de -1 % à -6 % dans le cas d'une sortie avec accord de libre-échange. Une double incertitude demeure, d'une part sur l'impact macroéconomique de la sortie, de l'autre sur le compromis possible entre un pays qui veut retrouver son autonomie et une zone qui conditionne l'accord à la soumission à ses règles.
Par Catherine Mathieu, Économiste - département Analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), Sciences Po - USPC et Henri Sterdyniak, Chercheur affilié à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), Sciences Po - USPC
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