ANALYSE. Le projet de mécanisme d’ajustement carbone à la frontière (MACF) pourrait inciter des entreprises européennes à produire là où les normes environnementales sont moins contraignantes. Par Cecilia Bellora, CEPII et Isabelle Bensidoun, CEPII
Le mécanisme d'ajustement carbone à la frontière n'a jamais pris une telle place dans les agendas politiques : il est mentionné dès décembre 2019 dans le pacte vert pour l'Europe formulé par la Commission européenne entrante, il a fait l'objet d'une proposition législative européenne en juillet 2021 et constitue aujourd'hui l'une des priorités annoncée de la présidence française du Conseil de l'Union européenne. Pourtant, on en entend peu parler dans le débat public. L'objet est complexe, technique, mais chargé d'enjeux.
De quoi s'agit-il concrètement, quels sont ses impacts et ne mérite-t-il pas plus d'attention ? Éclairage avec Cecilia Bellora, économiste en charge du programme scientifique Politiques commerciales au Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII), qui répond aux questions d'Isabelle Bensidoun, économiste et adjointe au directeur du CEPII.
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L'Union européenne a annoncé qu'elle allait mettre en place un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières. De quoi s'agit-il ?
Le mécanisme d'ajustement carbone à la frontière (MACF) vise à limiter ce qu'on appelle les fuites de carbone de l'Union européenne (UE). Concrètement, dans l'UE, les industriels des secteurs qui consomment le plus d'énergie - raffineries, acier, aluminium, verre, production de papier, certaines productions de la chimie, etc. - doivent acheter des quotas d'émission. Chaque quota les autorise à émettre une tonne de dioxyde de carbone - ou une quantité équivalente d'autres gaz à effet de serre (GES) comme le méthane, par exemple.
Dans ces conditions, les entreprises européennes pourraient être tentées de produire à l'étranger, là où les normes environnementales sont moins contraignantes, là où elles n'ont pas l'obligation d'acheter ces quotas. Dans ce cas, les émissions seraient déplacées à l'étranger : voici donc les fuites visées par le MACF. Pour dissuader les entreprises de transférer leur production à l'étranger (ou d'avoir recours à des fournisseurs produisant à l'étranger), le MACF fera payer aux importateurs européens le même prix pour les GES émis que celui payé par les producteurs européens.
Pour y voir plus clair, prenons un exemple concret, celui de l'aluminium. Les trois premiers pays producteurs au monde émettent en moyenne 17 tonnes de CO₂ pour produire une tonne d'aluminium. L'ajustement carbone imposera aux importateurs d'acheter 17 quotas carbone pour chaque tonne d'aluminium importée, ce qui leur coûtera 1 360 euros au prix du quota d'aujourd'hui (80 euros mi-janvier 2022), mais certainement plus dans quelques années. Ces 1 360 euros correspondent à environ la moitié du prix d'une tonne d'aluminium brut (prix particulièrement élevé au moment où nous faisons le calcul).
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En réalité, le nombre de quotas que l'importateur devra acheter sera ajusté aux émissions réelles de chaque usine de production et non calculé comme dans cet exemple simplifié à partir des émissions moyennes. Ainsi, le MACF limitera les importations et, parmi celles qui auront tout de même lieu, il favorisera les importations qui généreront le moins d'émissions soit parce que la technique utilisée pour les produire est plus propre, soit parce que les sources d'énergie utilisées le sont (une part plus importante d'électricité issue de sources renouvelables, par exemple).
Le MACF a donc vocation à limiter les fuites de carbone, mais quelle est leur importance actuellement ?
Les fuites de carbone, on l'a vu, sont dues à une différence dans le niveau d'exigence des politiques climatiques entre partenaires commerciaux, le carbone ayant tendance à « fuir » là où les contraintes sont moins fortes. Les contraintes climatiques sont aujourd'hui assez variables d'un pays à l'autre, pourtant les études font état de fuites faibles.
Il y a deux raisons à cela. Premièrement, le prix du quota d'émission est resté très faible jusqu'en 2020, inférieur à 30 euros, insuffisant pour inciter à une délocalisation massive. Deuxièmement, des quotas d'émission sont alloués gratuitement aux secteurs les plus intensifs en énergie et les plus exposés au commerce pour limiter la hausse des coûts de production et l'incitation, qui en résulte, à délocaliser leur production. De ce fait, certains industriels ne payent pas ou très peu leurs quotas. Les fuites sont ainsi éliminées, mais, avec elles, l'incitation à réduire les émissions l'est aussi.
Le MACF devrait progressivement prendre le relais de cette approche : les quotas carbone gratuits seront éliminés et les importateurs seront soumis au même dispositif que les producteurs européens en matière de quotas. Au lieu d'éliminer une contrainte environnementale qui ne pèse que sur certains, la contrainte s'étend à l'ensemble des industriels, européens et étrangers, au moins en ce qui concerne les produits destinés au marché européen pour ces derniers.
Quelles seront les conséquences économiques de la mise en place de ce mécanisme ?
Tout d'abord, il faut s'attendre à ce que les industriels européens achètent moins de composants et produits à l'étranger puisqu'ils seront plus onéreux avec le MACF.
D'après nos estimations, si les entreprises ne bénéficiaient pas d'allocations gratuites, leurs importations pourraient baisser de 8 % en moyenne d'ici à 2040 et de 16 % dans la métallurgie. Les secteurs européens concernés par le MACF seront donc protégés des importations en provenance de pays ayant des politiques climatiques moins ambitieuses.
Ensuite, il faut s'attendre à des hausses de prix dans les secteurs soumis au marché du carbone européen. Mais aussi dans les secteurs qui utilisent les productions des secteurs soumis aux quotas carbone comme intrants ; par exemple, un constructeur automobile parce qu'il payera son aluminium plus cher, répercutera cette hausse dans son prix de vente, sauf s'il est prêt à réduire ses marges. En outre, il devra faire face sur le marché européen à la concurrence de véhicules venus de pays où l'on ne paie pas de taxe carbone. En effet, il est pour l'instant prévu que le MACF s'applique sur l'aluminium, mais pas sur les produits finis qui en contiennent, du fait notamment de la complexité d'application dans ce cas.
Enfin, les producteurs européens qui s'acquittent des quotas carbone pour produire en UE ou qui payent leurs intrants plus cher du fait du MACF, seront moins compétitifs quand ils exporteront hors de l'UE.
Le MACF est avant tout un mécanisme à portée environnementale. Est-il efficace de ce point de vue ?
Ce mécanisme devrait permettre de réduire de moitié les fuites de carbone de l'UE vers le reste du monde à l'horizon 2040, alors que ces fuites seront de plus en plus importantes, au fur et à mesure que les prix du quota d'émission vont augmenter.
Politiquement, il constitue l'instrument qui va rendre acceptables pour les industriels européens les efforts climatiques à venir. Ils paieront les quotas carbone de plus en plus cher, mais ne seront pas les seuls à porter l'effort, ce dernier étant imposé aux produits importés.
Néanmoins, ce mécanisme ne suffira pas à lui seul à faire reculer les émissions globales. Les émissions européennes représentant moins de 10 % des émissions mondiales, le MACF réduira de moins de 1 % les rejets mondiaux à l'horizon 2040. Mais il pourrait être un moyen d'amener nos partenaires commerciaux, notamment la Chine et les États-Unis, à la table des négociations pour les inciter à mettre en place des politiques climatiques plus ambitieuses. Car, sans une approche internationale, la politique européenne, même très ambitieuse, ne sera pas suffisante pour limiter les émissions de GES mondiales.
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Par Cecilia Bellora, Économiste en charge du programme « Politiques commerciales », CEPII et Isabelle Bensidoun, Adjointe au directeur, CEPII
Cet article est publié dans le cadre de la série du CEPII « L'économie internationale en campagne » un partenariat CEPII-The Conversation.
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