Jean Pisani-Ferry
Depuis la crise financière de 2008, les gouvernements des pays avancés sont sous pression. Dans de nombreux cas, l'économie s'est contractée, les revenus ont diminué et le nombre de transactions immobilières a chuté, entraînant un effondrement brutal et durable des recettes publiques. Les gouvernements n'ont eu d'autre choix que d'augmenter les impôts ou de tailler dans les dépenses.
Dans certains pays, le choc a été tel qu'une hausse d'impôt conséquente n'a pas suffi à effacer la chute des recettes. En Espagne, malgré une hausse de prélèvements de plus de quatre points de PIB depuis 2010, le taux de prélèvements obligatoires a été de seulement 38% en 2014, contre 41% en 2007. En Grèce, les prélèvements supplémentaires ont atteint 13 points de PIB sur la même période, mais le taux de P.O. n'a augmenté que de six points. Ailleurs, la limite politique à l'impôt a été atteinte avant que le fossé soit comblé. Volontairement ou non, priorité a alors été donnée à la diminution des dépenses. A cette pression s'ajoute la désillusion quant aux perspectives de croissance. Au cours de ces dernières années les gains de productivité ont partout été faibles, et cela laisse attendre une croissance en recul par rapport aux prévisions d'avant-crise. Compte tenu du vieillissement de la population, la dynamique des recettes ne suffira probablement pas à financer la hausse des dépenses de santé et de retraites.
Cette situation diffère de celle des années 1980 et 1990. A cette époque, le principal enjeu était politique : la légitimité de l'action publique était contestée. Pour le président Ronald Reagan, l'État n'était pas la solution, mais le problème. Il faut, proclamait-il, lui faire faire machine arrière.
Aujourd'hui c'est l'économie qui est au centre des préoccupations. Les désaccords politiques sur le rôle de l'État n'ont évidemment pas disparu, mais son intervention ne suscite pas un rejet global. En général ce ne sont ni des raisons idéologiques, ni tel ou tel intérêt particulier qui rendent les restrictions budgétaires inévitables, mais tout simplement la réalité.
Comment l'État peut-il relever ce défi ? Le risque auquel il est confronté est clair : sans réforme en profondeur, l'augmentation mécanique des dépenses inertielles, transferts et de salaires de la fonction publique, risque fort d'empêcher de dégager les moyens nécessaires au financement de nouvelles priorités et à des politiques innovantes.
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Regardons ce qui se passe autour de nous: les pays qui ont été contraints de procéder aux coupes budgétaires les plus drastiques ont souvent sacrifié les investissements d'infrastructure. La recherche est elle aussi menacée. Les investissements sociaux rentables à long terme, tels ceux consacrés à la petite enfance, manquent de moyens. Malgré des menaces grandissantes, la sécurité nationale ne bénéficie pas de la priorité qui devrait lui être accordée. Quant aux expédients comme le gel prolongé des salaires, elles pourraient conduire à une dégradation des services publics.
Heureusement l'État dispose de quelques armes pour échapper à l'engrenage des dépenses inertielles. Pour commencer, il faut systématiser les évaluations de l'efficacité de la dépense publique. Ces évaluations sont généralement trop rares et le choix des politiques à évaluer se fait souvent sans méthode. Dans la plupart des pays, le Parlement vote des mesures dont il ignore l'efficacité et il faut beaucoup de temps pour qu'il mette fin à celles qui sont inefficaces. C'est pourquoi les lois devaient comporter des « clauses de guillotine » mettant fin aux programmes votés après une certaine durée, à défaut d'une évaluation indépendante concluant à leur efficacité et d'un nouveau vote du parlement.
Deuxièmement, il faut systématiser les revues des dépenses. Fixer des priorités entraîne des choix difficiles qu'il faut rendre explicites (par exemple, faut-il dépenser plus pour l'éducation et moins pour les retraites, ou bien investir dans les infrastructures ou dans la recherche ?). Dans un monde idéal, ces choix devraient faire l'objet de débats électoraux et parlementaires. Mais derrière chaque ligne budgétaire se cache un groupe d'intérêt qui incite les responsables politiques à contourner les décisions difficiles. C'est pourquoi des revues des dépenses méthodiques sont utiles : elles obligent les responsables à mettre fins et moyens en cohérence et favorisent un processus de décision démocratique et informé.
Troisièmement, l'État devrait se doter d'un budget de modernisation. Comme le savent bien les entreprises, un changement en profondeur coûte souvent avant de porter ses fruits, parce qu'il nécessite d'investir dans une nouvelle technologie, de former les salariés ou de gagner le consentement des parties prenantes. Un budget dédié au financement des réformes serait un investissement judicieux.
Quatrièmement, l'État doit encourager l'innovation au sein du secteur public. Contrairement à des préjugés répandus, les collectivités territoriales et les organismes publics innovent. Ce qui fait défaut, c'est un mécanisme de sélection et de diffusion des meilleures innovations, qui joue un rôle analogue à celui du marché dans la sélection des nouveaux produits ou processus. Des méthodes d'amélioration de la qualité du service public peuvent rester inconnues pendant des années. Cela pourrait changer si l'État attribuait davantage de financements sur base de projet ou organisait des financements sur concours. Par exemple, les écoles et collèges situées dans les zones déshéritées devraient pouvoir soumettre leurs projets à des appels d'offre pour le financement de l'innovation dans l'éducation.
Finalement, il faut donner davantage de pouvoir aux citoyens. Ils veulent d'un État agile qui sache adapter son fonctionnement aux besoins locaux. A l'ère numérique, ils attendent de lui qu'il adopte de nouveaux critères de vitesse, de fiabilité et de personnalisation. Ils contestent de plus en plus le point de vue traditionnel selon lequel efficacité et égalité implique de limiter les choix individuels. Ils veulent aussi que l'État soit ouvert, garantisse l'accès aux données et fournisse les moyens d'évaluer son efficacité.
Ces quelques leviers peuvent puissamment aider au changement. Les gouvernements sous pression budgétaire devraient les utiliser davantage pour conduire un reengineering de l'action publique. À défaut, il ne leur restera qu' à se résigner à la détérioration des services publics, avec pour conséquences un affaiblissement de la légitimité de l'État et du consentement à l'impôt.
Traduit de l'anglais par Patrice Horovitz
Jean Pisani-Ferry enseigne à la Hertie School of Governance de Berlin. Il est également commissaire général de France Stratégie. Cette chronique prend notamment appui sur le rapport Quelle action publique pour demain ? récemment publié par France Stratégie.
Copyright: Project Syndicate, 2015.
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