Le 28 octobre 2020, la Commission européenne a adopté une proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats dans l'Union européenne. Cette proposition met fin à la consultation des partenaires sociaux engagée en janvier et place le sujet sur l'agenda législatif de l'Union européenne pour les mois à venir, puisque la directive sera amendée et, le cas échéant, adoptée par le Conseil de l'Union (où siègent les ministres nationaux) et le Parlement européen.

Avec ce texte, la Commission cherche à combattre la pauvreté des travailleurs tout en désamorçant les nombreuses critiques vis-à-vis d'une intervention européenne dans le domaine des salaires. Pour réussir la quadrature du cercle, elle emprunte le chemin de la gouvernance par les données, dernière variante de la « gouvernance par les nombres ».

Souveraineté nationale vs. action européenne

Nommée à la tête de la Commission européenne en octobre 2019, Ursula von der Leyen a endossé la volonté, déjà exprimée par son prédécesseur Jean‑Claude Juncker, de redorer le blason social de l'Union européenne. Il s'agit depuis 2014 de tourner la page de la double présidence Barroso, durant laquelle les institutions européennes avaient surtout servi aux peuples une potion amère faite de dogmatisme néolibéral, de gestion austéritaire de la zone euro et de régression sociale.

Alors que les économies européennes s'enfoncent dans la récession provoquée par la pandémie de Covid-19, il est d'autant plus urgent de protéger les plus précaires en évitant un gel (voire une baisse) des salaires et une recrudescence de la pauvreté comme ce fut le cas il y a dix ans. Selon la Commission européenne, le salaire minimum atteint 60 % du salaire médian (point de référence dans seulement 5 des 27 pays de l'Union européenne, en y ajoutant le Royaume-Uni.

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Salaire minimum, exprimé en pourcentage du salaire brut médian des travailleurs à temps plein, 2018. Commission européenne

Si elle s'attaque donc à un véritable problème au regard de la proportion élevée de travailleurs pauvres en Europe (9,6 %), la réglementation des salaires minimaux n'est pas une voie facile sur le plan politique. L'UE a toujours été tenue à l'écart de la question salariale qui demeure l'apanage des États membres. L'article 153 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne mentionne même explicitement que les compétences européennes ne s'appliquent pas aux rémunérations.

Ainsi, cette tentative d'imposer une réglementation européenne en la matière suscite des résistances à la fois chez ceux qui, plus favorables aux intérêts du capital, voient d'un mauvais œil l'augmentation des salaires, chez ceux qui, par principe, refusent de voir l'UE étendre son périmètre d'action en matière sociale, et a fortiori, chez ceux qui cumulent ces deux griefs.

Face aux invocations de la subsidiarité, une option pour la Commission aurait été de se replier sur un instrument juridiquement non contraignant, par exemple une recommandation du Conseil, laissant aux gouvernements la liberté de se conformer ou non aux normes européennes. La Commission a pourtant soumis une proposition de directive sur la base de l'article 153.1 (b) TFUE, s'exposant ainsi à de probables controverses juridiques et politiques dans les mois qui viennent.

Salaires minimaux légaux vs. négociation collective

Parmi les détracteurs de l'initiative de la Commission figurent les syndicats des pays nordiques (Danemark et Suède en particulier) qui, jouissant d'un système de négociation collective performant et de salaires élevés, ont multiplié les prises de positions publiques pour clamer que « ce qui n'est pas cassé ne doit pas être réparé ».

Il faut rappeler qu'en bafouant la force normative des conventions collectives, les jugements de la Cour de justice de l'Union européenne de 2007-2008 (arrêts Laval, Viking, Rüffert, Luxembourg) ont provoqué un véritable traumatisme et nourri un fort rejet de l'UE dans ces pays.

Depuis le début des consultations, la Commission européenne a donc dû convaincre que son objectif n'était pas de contraindre les États membres à adopter des salaires minimaux légaux, là où ils sont traditionnellement régis par la négociation autonome entre partenaires sociaux.

Conformément à cet engagement, la proposition de directive fait des négociations collectives la clef de voûte de la fixation des salaires. L'article 4 stipule ainsi que les États membres doivent prévoir des mesures visant à soutenir la négociation entre partenaires sociaux, avec l'obligation pour les pays dans lesquels moins de 70 % des travailleurs sont couverts par des conventions collectives de mettre en place un cadre réglementaire précis (soit par la loi, soit par un accord entre partenaires sociaux). L'article 7 prévoit en outre que les États garantissent la participation effective des partenaires sociaux à la fixation et à l'actualisation des salaires minimaux légaux.

La gouvernance par les données

On aurait pu s'attendre à ce que la disposition clef de la proposition définisse un niveau plancher basé sur une valeur de référence internationale, le seuil de 60 % du salaire médian ayant souvent été évoqué.

L'utilisation d'indicateurs et d'objectifs chiffrés est une marque de fabrique de l'Union européenne. Plus que tout autre système politique, elle s'appuie sur « la gouvernance par les nombres » théorisée par le professeur au Collège de France Alain Supiot et approfondi par l'universitaire américaine Vivien Schmidt dans son récent ouvrage sur la crise de la zone euro.

Les règles du Pacte de stabilité et de croissance, visant à limiter le déficit à 3 % et la dette à 60 % du PIB, en sont devenues le symbole le plus frappant. Dans le domaine social, la cible en matière de lutte contre la pauvreté adoptée en 2010, et qui devait voir le nombre de pauvres en Europe diminuer de 20 millions d'ici 2020, en offre également une malheureuse illustration puisque l'objectif n'a pas été atteint.

En matière de salaires minimaux, la Commission a fait le choix d'éviter l'imposition par le haut d'un objectif chiffré. Variante de la gouvernance par les nombres, l'article 4 sur le « caractère adéquat » des salaires minimaux prévoit la mise en place, au niveau national, d'une gouvernance basée sur des critères objectivés par des données.

Les États peuvent choisir les critères devant servir à définir le niveau du salaire minimum. Ce choix est toutefois encadré puisque quatre critères doivent obligatoirement être pris en compte (le pouvoir d'achat des salaires minimaux légaux, compte tenu du coût de la vie et de la contribution des impôts et des prestations sociales ; le niveau général et la répartition des salaires bruts ; le taux de croissance des salaires bruts ; l'évolution de la productivité de la main-d'œuvre). Les États sont également appelés à s'orienter par rapport aux valeurs de références internationales (on pense notamment à l'Organisation international du travail).

La proposition de directive comprend en outre un long article 10 sur le suivi et la collecte de données. Celui-ci oblige les États membres à « mettre au point des outils efficaces de collecte de données pour surveiller la couverture et le caractère adéquat des salaires minimaux ». Chaque année, les gouvernements doivent transmettre à la commission sept types de données relatives aux salaires minimaux « ventilées par sexe, tranche d'âge, handicap, taille de l'entreprise et secteur ». La Commission pourra ensuite évaluer ces données dans un rapport lui-même examiné par le comité de l'emploi du Conseil.

Il apparaît donc que cette proposition de la directive relève moins d'une logique de réglementation par le droit dictant aux États membres « quoi faire » que d'une logique de surveillance multilatérale héritée de la coordination souple indiquant aux États « comment faire ». La gouvernance par les données, le evidence based policy making fortement ancré dans la pratique des institutions européennes, doit se substituer à l'arbitraire du politique et aux résultats sous-optimaux résultant des rapports de force entre capital et travail.

En devenant juridiquement contraignante (puisque les manquements des États aux dispositions d'une directive peuvent être portés devant la Cour de Luxembourg), la gouvernance par les données pourra-t-elle réussir la quadrature du cercle de la légitimité et de l'efficacité de l'action publique multiniveaux ? Sera-t-elle combattue avec autant de vigueur par les opposants à une plus grande intégration de l'Europe en matière sociale ? Est-ce la recette du succès ou le dernier avatar d'une utopie bureaucratique sans prise sur la réalité ? Autant de questions qui trouveront une réponse dans les mois et les années qui viennent.

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 (*) Par Amandine Crespy, Professeure en science politique et études européennes (CEVIPOL/Institut d'Etudes Européennes), Université Libre de Bruxelles (ULB)

 La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.