Politiques publiques : l’Afrique à l’épreuve de ses technocrates

Pour autant qu'elle reflète une certaine forme de technocratie administrative qui aurait déployé sa toile dans les structures de pouvoir du continent, elle ne rend pas justice à la communauté de hauts fonctionnaires qui tiennent les rênes de la haute administration de l'Afrique et qui sont, pour la plupart, compétents et dédiés à leur tâche.

Peut-être est ce probablement à ce niveau que le bât blesse. Dotés du savoir technique, et des compétences de l'expert, souvent formés dans les meilleures écoles mondiales, le terreau technocratique africain souffre d'une maladie assez répandue : la paralysie par l'analyse.

Paralysie par l'analyse

Soumis à la pression périodique du politique -le ministre-  les technostructures africaines ont imaginé depuis les indépendances des milliers de voies de contournement afin de favoriser le maintien du status quo et la préservation de leurs positions à travers un système de cooptation.

L'observateur peut ainsi se rendre à une réunion locale d' « anciens » de n'importe quelle école d'ingénieurs française pour se rendre compte que l'ensemble du spectre de la haute administration publique d'une nation ouest-africaine ou maghrébine peut y être représenté, incluant tous les départements ministériels.

Pour certains, primo-accédant aux gouvernements, la confrontation avec cette armée de l'ombre peut être déstabilisante, surtout pour les ministres issus du secteur privé.

Se trouver en effet face à une caste qui a survécu à nombre de prédécesseurs et attend patiemment son successeur peut être extrêmement violent. Abrité derrière le bouclier procédural et une forêt réglementaire souvent inintelligible pour le non-initié, le piège technocratique se referme souvent sur celui qui veut en braver la puissance.

Comme le veut l'adage selon lequel « tout dossier plongé dans une administration africaine subit une poussée de haut vers le bas égale aux habitudes dérangées », le réformateur dépensera une quantité d'énergie considérable à tenter de démêler l'écheveau bureaucratique et aura tôt fait de vouloir contourner la technostructure en créant un cabinet fort. Celui ci, pense-t-il, permettra alors de s'affranchir de la capacité de résistance des technocrates. Cette tentative, disons le d'emblée, est le plus souvent vouée à l'échec. Les administrations, notamment d'inspiration coloniale francophone et jacobine, ne reconnaissent par les cabinets, seul compte pour eux le pouvoir intangible et immuable, celui qui leur a permis d'être aux commandes.

Le Ministre, souvent Primus Inter Pares

S'il est lui même technocrate, le nouveau venu n'en aura pas moins la tâche difficile, car il lui sera très difficile d'être considéré plus qu'un « Primus Inter Pares », n'étant pas rare qu'au sein de son administration il rencontre à un poste stratégique l'un de ses ainés lors de leurs études communes, voire un ancien supérieur au sein de l'administration. Il devra alors composer avec le regard condescendant de son « ainé », qui ne lui pardonnera pas d'avoir gravi les échelons grâce à la politique, et non, croit-il, grâce à son talent.

Lors de ma carrière en tant que consultant, j'ai souvent eu l'occasion de constater le fossé qui peut se créer entre l'appareil technocratique et le leadership politique d'une administration. Concentrés sur la pureté de l'analyse, les hauts fonctionnaires ont souvent à cœur de pousser les consultants en stratégie aux confins de leurs compétences, n'hésitant pas à mettre en avant leur propre expertise technique et convoquant leur expérience souvent nourrie. Le but du jeu est alors de prendre en faute cet « intrus » aux costumes trop chers pour être honnête.

De l'autre côté, le politique est à la recherche de solutions prêt à l'emploi qui lui permettront de marquer son mandat de son empreinte, voire dans certains cas extrêmes, de survivre au prochain conseil de gouvernement lorsque qu'il est mis sous pression. Autant dire que ces deux agendas aux temporalités radicalement différentes sont rarement réconciliables et occasionnent la plupart du temps une mise en équation du seul acteur extérieur à disposition : le consultant. Celui ci s'en tire souvent à bon compte, en préconisant une...étude supplémentaire -payante- afin de départager les deux points de vue. En règle générale, cela conduit à un empilement de prestations intellectuelles qui seront toutes bonnes à croupir dans les tiroirs.

Les administrations ont-elles délocalisées leurs cerveaux aux consultants ?

Les deux effets pervers les plus notables résultant de cette confrontation entre pouvoir technocratique et politique ne sont pas, de prime abord, ceux que l'on pourrait penser.

Le premier est d'ordre technique : en confiant de plus en plus de missions de réflexion à un prestataire externe, la technostructure publique se vide peu à peu de sa capacité à se projeter et diminue d'autant ses capacités d'expertise. Un ministre maghrébin avait à cet égard une formule savoureuse - et condescendante- qui consistait à dire que son administration avait accepté de « délocaliser son cerveau » au profit d'acteurs privés.

Le second effet négatif est plus immatériel car il provoque un sentiment d'infaillibilité des stratégies adoptées. Puisque ces dernières ont été conceptualisées par un acteur externe - souvent de renom- il est donc impossible qu'elles soient dans l'erreur.

Ce sentiment d'infaillibilité et de défense bec et ongles de certaines stratégies devient particulièrement évident lorsque l'on se penche sur les multiples plans sectoriels développés ces dernières années, notamment en Afrique de l'Ouest.

Qu'ils touchent à l'industrie, au commerce, au tourisme, à l'agriculture, aux télécoms, où à l'énergie, la très grande majorité d'entre eux a été conceptualisés par des acteurs externes, avec toutefois le concours actif des technostructures publiques. Les protagonistes principaux à l'origine de ces plans sont donc tous deux des « experts » , le politique étant réduit à la portion congrue.

Pour peu que le ministre ayant commandité l'étude ou la stratégie sectorielle soit lui même un technocrate et l'on obtient un dialogue incestueux qui ne prend que faiblement en compte la dimension politique.

Or, en Afrique plus qu'ailleurs, la politique est à l'image de cette célèbre formule prêtée au prince de Talleyrand, elle comporte en elle ce « quelque chose d'inexplicable qui porte malheur aux gouvernements qui la négligent »[1].

[1] In « L'esprit de M. de Talleyrand : anecdotes et bons mots », Louis Thomas, Editions les Bibliophiles Fantaisistes, Paris, 1909.