Retraites: et si l'on changeait la "règle des 25 meilleures années"?

Demain mardi 22 janvier, le Conseil d'orientation des retraites doit, comme prévu, adopter son douzième rapport qui dresse un état des lieux global du système de retraite français. Il ne s'agit pas, comme dans le 11e rapport publié en décembre 2012 de se limiter au besoin de financement des régimes (estimés par le COR à plus de 22 milliards d'euros à l'horizon 2020), mais plutôt de présenter quelques pistes qui pourraient conduire à améliorer l'équité du système. Une grande concertation sur l'avenir des retraites débutera au printemps avec, notamment, le gouvernement et les partenaires sociaux. Les conclusions du COR serviront de base de travail. On trouvera ci-dessous la synthèse  - certes un peu longue - du dernier rapport du COR de 150 pages... Plutôt que de le résumer, "La Tribune" a chosi de publier l'intégralité de cette synthèse afin que chacun puisse se faire, au mieux, son idée.

L'organisme y formule quelques pistes pour réformer le mode de calcul des pensions, les annuités à prendre en compte, le sort des polypensionnés, etc.

Les caractéristiques du système de retraite français

Le système de retraite français légalement obligatoire, fruit de l'histoire sociale, se caractérise par une multiplicité de régimes de base et la généralisation de régimes complémentaires, structurés en fonction de critères d'appartenance socioprofessionnelle et financés en répartition. Des dispositifs facultatifs d'épargne retraite individuelle ou collective en capitalisation, destinés à compléter la retraite en répartition et non à s'y substituer, viennent le compléter. Les conditions d'ouverture des droits à retraite, les règles d'acquisition et de valorisation de ces droits ainsi que les paramètres de calcul des pensions diffèrent entre les régimes, malgré un mouvement de convergence qui accompagne l'allongement de la durée d'assurance requise pour le taux plein en fonction des gains d'espérance de vie à 60 ans et le relèvement des âges légaux de la retraite (à terme, 62 ans pour l'âge d'ouverture des droits et 67 ans pour l'âge d'annulation de la décote).

Excepté pour les professionnels libéraux, les pensions de base se calculent en annuités, en référence à une durée d'assurance, et sont le produit de trois termes : le taux de liquidation, le salaire de référence et le coefficient de proratisation, qui rapporte la durée d'assurance validée dans le régime à la durée d'assurance requise pour le taux plein fixée par génération (166 trimestres pour celle née en 1956). Les pensions complémentaires se calculent en points, en référence aux cotisations versées.
Outre les droits propres acquis en contrepartie d'une activité professionnelle, des droits à retraite sont attribués au titre de la solidarité ou, en contrepartie du versement de cotisations, pour tenir compte de situations spécifiques : départs précoces à taux plein (carrières longues, invalidité, pénibilité, handicap, catégories actives), minima de pension (minimum contributif dans le privé, minimum garanti dans la fonction publique) auxquels on peut ajouter le minimum vieillesse (allocation de solidarité aux personnes âgées) qui est hors du système de retraite stricto sensu, périodes assimilées liées à des périodes d'inactivité (chômage, maladie, maternité...), possibilités de surcotisation (travail à temps partiel) ou de cotisations volontaires (périodes d'études supérieures), droits familiaux - majoration de durée d'assurance, assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), majoration de pension pour trois enfants et plus- et pension de réversion pour les personnes veuves.

La pension moyenne atteint 1.216 euros par mois

Globalement, le montant moyen de la pension de droit propre (hors réversion et hors majoration pour trois enfants et plus) s'élève à 1 216 ? par mois fin 2010. Il progresse d'année en année plus vite que l'inflation, sous l'effet du renouvellement des générations (effet noria). Les disparités de pension entre retraités sont relativement importantes, entre les hommes (1 552 ?) et les femmes (899 ?) et selon le statut d'activité antérieur. Le niveau de vie moyen des retraités a fortement progressé depuis les années 1970 et est aujourd'hui proche de celui des actifs (environ 2 000 ? par mois et par unité de consommation). Il en est de même pour le taux de pauvreté (10,2 % en 2010 pour les retraités comme pour les actifs). Le taux d'emploi des 55-64 ans a augmenté d'environ 10 points depuis 2000 et a, jusqu'à maintenant, plutôt bien résisté à la crise.

En 2011, le taux d'emploi des 55-59 ans était de 64 % ; celui des 60-64 ans de 18,9 %. Si les 55-64 ans ont un taux de chômage plus faible que celui des jeunes, ils peinent cependant à en sortir: seulement un sur dix s'étant déclaré au chômage en 2010 a retrouvé un emploi en 2011, contre plus d'un tiers des 30-49 ans. Si des progrès ont été réalisés, suite aux différentes politiques menées ces dernières années, consistant à réduire les préretraites, à encourager la poursuite de l'activité et à décaler les âges de départ à la  retraite, la question des transitions vers la retraite et des périodes de non-emploi précédant la retraite reste donc posée, avec la persistance d'un écart significatif entre l'âge de cessation d'activité et l'âge de liquidation de la retraite. Un bilan d'ensemble des mesures prises serait souhaitable. Enfin, la situation financière des régimes de retraite et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est affectée par la crise économique. La dégradation intervient alors que les régimes sont structurellement déficitaires, en lien avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses du baby boom et l'allongement de l'espérance de vie à 60 ans. En 2011, les besoins de financement du système de retraite s'élevaient à 14 milliards d'euros :
- 7,9 milliards d'euros pour les régimes de base (dont 6 milliards d'euros pour la CNAV),
- 3,4 milliards d'euros pour le FSV et 2,6 milliards d'euros pour les régimes complémentaires légalement obligatoires.

D'importants transferts entre régimes

De nombreux régimes spéciaux bénéficient d'une subvention ou contribution d'équilibre, tel le régime de la fonction publique de l'État, dont le taux de
cotisation d'équilibre à la charge de l'Etat pour les pensions civiles est passé de 58,5 % à 65,4 % entre 2009 et 2011. Même s'ils sont neutres pour le solde financier global du système de retraite, on rappellera que d'importants transferts de compensation ont lieu entre régimes de base, pour neutraliser les écarts résultant notamment de leurs différences de situation démographique (voir le dixième rapport du COR qui étudie différentes pistes d'évolution possibles). Avec la création du FSV en 1993, c'est au sein de la branche vieillesse qu'a été poussée le plus loin la logique de partage des financements (cotisations sociales, impôts et taxes, transferts). Reste que la question de l'enveloppe financière à allouer aux dispositifs de
solidarité et la clarification de leur financement, qui ne passe pas toujours par le FSV, reste entière.

L'adéquation du système de retraite français à ses objectifs

Il convient de s'interroger sur l'adéquation du système de retraite aux objectifs qui lui sont assignés par la loi : maintien d'un niveau de vie satisfaisant des retraités, lisibilité, transparence, équité intergénérationnelle, solidarité intragénérationnelle, pérennité financière, progression du taux d'emploi des personnes de plus de 55 ans et réduction des écarts de pension entre les hommes et les femmes. La question renvoie ainsi à celle du pilotage du
système, c'est-à-dire la modification au fil du temps des paramètres de retraite, permettant d'atteindre ces objectifs. Or les modalités du pilotage institutionnel, avec les modalités d'implication des partenaires sociaux, la définition d'un horizon - qui pourrait se décaler au fil  du temps -,  l'articulation entre régimes de base et régimes complémentaires, et la définition d'indicateurs de suivi sur lesquels le COR poursuit ses travaux, nécessiteraient d'être précisées et stabilisées.

L'objectif de pérennité financière

L'objectif de pérennité financière constitue une condition de survie du système plus qu'une finalité en soi : le système de retraite doit être en mesure de verser des pensions aux retraités actuels et futurs. Selon le onzième rapport du COR, dans les scénarios les plus favorables, le retour à l'équilibre ne pourrait être atteint, à législation constante, que vers les années 2040, et le système de retraite en 2060 pourrait être excédentaire de 1,7 point de PIB ou déficitaire de 2,9 points de PIB selon les différentes perspectives de croissance étudiées. Des calculs conduits depuis indiquent que le cumul des besoins de financement représenterait entre 15,0 % et 51,4 % du PIB en 2040 - mais avec, en cumulé, un excédent en 2060 dans l'hypothèse la plus favorable - et que la hausse des prélèvements permettant d'assurer
l'équilibre en moyenne sur 2012-2040 varierait de 0,4 à 0,7 point de PIB. Les conditions de l'équilibre d'un système de retraite par répartition s'expriment habituellement au travers de trois grands leviers : taux de prélèvement finançant les retraites, âge effectif moyen de départ à la retraite et rapport de la pension moyenne au revenu d'activité moyen. Cependant, ces leviers ne peuvent pas être directement actionnés et déterminés par la législation. Il faut en pratique agir sur les paramètres des régimes de retraite, le débat étant ouvert sur les modalités de ces ajustements : automatiques - selon une règle de calcul fixée à l'avance - ou discrétionnaires - en choisissant au fil du temps les évolutions des valeurs des paramètres.

L'équité entre générations

L'objectif de pérennité financière est lié à l'objectif d'équité entre les générations, ne serait ce que parce que les ajustements des paramètres ont en général des impacts différenciés selon les générations. Plutôt que de mobiliser des indicateurs synthétiques de rendement qui ne font pas consensus, l'objectif d'équité entre générations, au regard des seuls droits à retraite, peut être apprécié à l'aune de plusieurs indicateurs calculés pour chaque génération : la durée de retraite, la durée d'activité, le taux de prélèvement finançant les retraites et le niveau des
pensions. Les résultats présentés (qui ne sont qu'indicatifs) montrent qu'avec la législation actuelle, donc avant toute mesure visant à revenir à l'équilibre et pouvant ne pas être neutre en termes d'équité, il n'existe pas de générations qui seraient avantagées (ou désavantagées)
selon ces quatre dimensions. D'après la loi, « tout retraité a droit à une pension en rapport avec les revenus qu'il a tirés de
son activité », ce qui relève du caractère contributif du système de retraite et s'exprime dans les formules de calcul des pensions (hors droits liés à la solidarité) qui constituent le « coeur » du système. Mais ces formules opèrent également, de manière implicite (car elles
n'ont pas été définies pour cela), des redistributions entre les assurés qui, prises dans leur ensemble, vont dans le sens d'un accroissement des inégalités en défaveur des assurés à carrière courte, donc des assurés à plus bas salaires et des femmes tout particulièrement (voir
les exemples donnés en encadré dans le rapport).

Exclure les moins bonnes années du calcul de salaire de référence?

Ces effets pourraient être corrigés, au moins en partie, tout en restant dans le cadre d'un système en annuités, moyennant des aménagements des formules de calcul des pensions, présentés dans le rapport à titre purement illustratif. Les redistributions, jugées non souhaitables, liées aux règles de calcul du salaire de référence (prise en compte des 25 meilleures années au régime général) pourraient être réduites en reformulant la règle, par l'exclusion des plus mauvaises années du calcul du salaire de référence, voire supprimées en prenant en compte l'intégralité des salaires de la carrière. Dans ce cas, une mesure compensatrice permettant de préserver le niveau moyen des retraites pourrait être prise en parallèle (hausse du taux de liquidation, meilleure revalorisation des salaires portés au compte...) Les effets induits par la règle des 200 heures au SMIC horaire pour valider un trimestre au régime général combinée avec les règles de calcul du salaire de référence pourraient être corrigés notamment en rapportant le salaire de chaque année retenue pour le calcul du salaire de référence au nombre de trimestres effectivement validés (moins de quatre au cours d'une année incomplète). Le coeur du système de retraite opère également des redistributions en termes de durée de retraite et de durée de carrière.

Revoir les règles relatives à la surcote?

Une personne qui a travaillé plus longtemps qu'une autre car entrée plus tôt sur le marché du travail, mais ayant le même niveau de salaires, n'aura pas forcément une pension plus élevée. Plus généralement, les règles seraient relativement moins favorables aux personnes entrées très tardivement ou, au contraire, entrées de manière précoce dans la vie active. Si on souhaitait corriger ces redistributions, deux règles conduisant à des effets de seuil dans la formule de calcul des pensions devraient être assouplies : le fait que la surcote ne s'applique qu'aux trimestres cotisés au-delà de l'âge d'ouverture des droits et le fait que le taux de proratisation est borné à 100 %. Les conditions d'ouverture des droits à retraite peuvent également poser question quant au critère à prendre en compte : durée de cotisation minimale sans autre condition, âge minimal de départ à la retraite sans autre condition, ou encore un mixte des deux critères d'âge et de durée (comme dans le cas des départs anticipés pour longue carrière). Une autre optionmoins d'effets de seuil, pourrait consister à instaurer un seuil global minimal pour la somme de l'âge et de la durée de cotisation (exprimés tous deux en années et éventuellement pondérés différemment).

Moduler le montant de la pension  en fonction de l'éspérance de vie?

Plus généralement, on peut s'interroger sur les paramètres qui devraient intervenir dans la
modulation du montant de la pension selon l'âge de départ à la retraite, tels que la durée espérée de retraite. Une autre problématique liée à la modulation du montant de pension selon l'âge est celle des incitations à la prolongation d'activité, en lien avec la propriété de
« neutralité actuarielle » (à la marge). Le système actuel de décote et de surcote apparaît relativement « neutre » mais il le serait davantage s'il s'appliquait autour d'un âge pivot identique pour tous. Malgré toutes ces imperfections, le système de retraite opère bien au total une redistribution
qui contribue à réduire fortement les inégalités entre retraités, au profit des femmes notamment. C'est la conséquence des redistributions importantes liées aux dispositifs de solidarité explicitement conçus dans cette finalité, qui (hors réversion) représentent environ un cinquième de la masse des droits propres et permettent de compenser la plupart des trous de carrière (interruptions d'activité). Si l'objectif de solidarité intragénérationnelle semble ainsi atteint globalement, les interactions des règles des dispositifs de solidarité avec les formules de calcul des pensions (des trimestres accordés au titre de la solidarité ont in fine un impact ou non sur le montant de la pension, selon la carrière de l'assuré) peuvent poser
question. Plus largement, cinq séries de problématiques sont traitées dans le rapport, avec des exemples à l'appui et des pistes éventuelles d'évolution données là encore à titre illustratif :
- mieux compenser à la retraite les accidents de carrière, en portant un salaire au compte en cas de période assimilée, et éventuellement remettre en cause la condition d'obtention du taux plein pour l'attribution du minimum contributif selon les finalités que l'on donne à ce dispositif ;
- améliorer le ciblage et l'incidence des droits familiaux, en articulant mieux les majorations de durée d'assurance (MDA) et l'AVPF, de manière à compenser strictement les trimestres effectivement perdus du fait des interruptions d'activité liées aux enfants, et en prenant mieux en compte l'effet des enfants sur les salaires, en transformant en partie ou en complétant la MDA par des mécanismes de majoration de pension ou de salaires portés au compte ;
- s'interroger sur la nature forfaitaire ou proportionnelle des droits familiaux (notamment dans le cas de la majoration de pension pour trois enfants et plus) et sur le moment de prise en charge des périodes d'éducation des enfants (lorsque les enfants sont à charge ou bien
pendant la retraite) ;
- réfléchir à la façon de prendre différemment en compte les parcours conjugaux dans le calcul du montant de la réversion (qui, en cas de divorce, dépend aujourd'hui beaucoup du parcours conjugal postérieur à la séparation), notamment en proratisant ce montant en fonction de la durée du mariage, indépendamment du fait qu'il y a eu remariage ou non ;
- réfléchir à la prise en compte des évolutions de la société à travers d'éventuels nouveaux mécanismes de solidarité ou nouveaux droits attribués en contrepartie de cotisations, sur lesquels la concertation à venir pourrait réfléchir.

Le cas des polypensionnés

La question de l'équité intragénérationnelle peut être abordée aussi à travers différentes dimensions et situations particulières (polypensionnés, égalité femmes/hommes, pénibilité, handicap), mises en avant dans la feuille de route sociale. La diversité des règles des droits à retraite peut poser la question de l'équité de ces règles, d'une part, pour les retraités relevant de différents régimes, d'autre part, entre les retraités percevant une seule pension d'un régime de base (les monopensionnés) et ceux en percevant plusieurs (les polypensionnés). Si l'équité entre les assurés ne passe pas nécessairement par l'identité des règles (dès lors qu'elles s'appliquent à des publics différents), posent question le fait que l'ordre d'affiliation à plusieurs régimes ne soit pas neutre sur le montant total de pension (les polypensionnés privé-public sont généralement désavantagés par rapport aux polypensionnés public-privé) et que le fait d'être polypensionné de deux régimes aux règles identiques peut conduire à un montant total de pension différent de celui d'un monopensionné ayant la même durée validée et les mêmes salaires. Pour répondre au second cas, qui renvoie aux modalités de calcul du salaire de référence et de la durée validée et que le COR a examiné précisément dans son neuvième rapport, deux approches sont concevables mais non exemptes chacune d'inconvénients : ne modifier que certaines règles, ce qui ne corrigerait que partiellement le problème, ou modifier l'ensemble des règles, ce qui supposerait une remise à plat du système.

Les écarts de pension entre les femmes et les hommes restent importants (la pension de droit propre des femmes ne représente qu'un peu plus de la moitié de celle des hommes).

À l'avenir, les écarts en termes de durée d'assurance en défaveur des femmes devraient tendre à disparaître avec la montée de l'activité féminine et le concours des droits familiaux, et les écarts de salaire, y compris ceux liés au temps partiel, seront alors la cause principale des écarts de pension qui devraient subsister entre les femmes et les hommes. La problématique renvoie ainsi aux politiques visant à réduire les écarts de salaire, en amont de la retraite, mais également aux règles relatives au coeur du système de retraite, qui sont plutôt défavorables aux femmes, dont les carrières sont en moyenne plus courtes, et aux dispositifs de solidarité, qui pourraient davantage contribuer à réduire les écarts de pension entre les femmes et les
hommes. Il ne revient pas au système de retraite de régler la totalité des questions liées à la pénibilité au travail par un système de compensation systématique. L'approche à privilégier est celle de la prévention et du traitement de ces situations de pénibilité au moment où elles se produisent.
Cependant, la prise en compte par le système de retraite de la pénibilité au travail est légitime, d'une part, pour les générations qui n'ont pas bénéficié de tels aménagements et, d'autre part, pour toutes les situations de travail qui entraînent un risque accru de pathologies irréversibles. Le rapport rappelle les évolutions récentes des dispositifs concernés et l'état des lieux des travaux et discussions passées des partenaires sociaux. Beaucoup de membres du Conseil estiment que le traitement des situations de pénibilité dans le cadre de la retraite requiert, en tout état de cause, une attention particulière dans la phase de concertation prévue par la feuille de route de juillet 2012. Par ailleurs, une multiplicité de dispositifs et de règles prend en compte les situations diverses de handicap, d'invalidité, d'inaptitude et d'incapacité, chaque dispositif répondant à une logique propre. Néanmoins la diversité des règles d'éligibilité, des modes de calcul, ainsi que des organismes gestionnaires de ces différents dispositifs peut être source de
complexité et de difficulté d'accès.

Mieux informer sur le calcul des droits à retraite

Enfin, les objectifs de lisibilité et transparence d'un système de retraite sont des éléments essentiels du contrat de confiance entre les générations qui sous-tend un système par répartition, et de la compréhension des réformes engagées. Cette lisibilité passe par une bonne information des assurés, à laquelle contribuent les campagnes d'information annuelles du GIP Info Retraite auprès des assurés complétées par de nouveaux outils d'information. Au-delà, elle peut passer par une simplification des modalités d'acquisition et de calcul des droits à
retraite, voire de l'architecture même du système. Dans son septième rapport, le COR a procédé à une analyse comparée des caractéristiques des différentes modalités de calcul des droits dans un régime de retraite en répartition (annuités, points et comptes notionnels) au regard des objectifs du système. Le présent rapport en rappelle les principaux enseignements. Mais la question d'une simplification de l'architecture du système de retraite ou d'une éventuelle réforme dite « systémique » n'est pas un préalable à la poursuite d'un processus de simplification dans le cadre même du  ystème actuel, qui parait, en tout état de cause, nécessaire pour préserver la légitimité de ce système.