Baisser les allocations chômage des cadres: pas si simple!

Le récent rapport de la Cour des comptes vient de faire remonter à la surface le serpent de mer de l'indemnisation du chômage. Un système jugé coûteux (la dette cumulée de l'Unedic qui gère l'assurance chômage atteindrait 18,4 milliards d'euros fin 2013), peu efficient (le demandeur d'emploi indemnisé ne serait pas assez incité à reprendre un travail) et inégalitaire (le taux de remplacement est proportionnellement plus élevé pour les anciens salariés à hauts revenus)... Sans parler de la nouvelle condamnation du régime des intermittents du spectacle considéré par la Cour comme «sans équivalent à l'étranger» ou du problème spécifique de l'indemnisation des CDD et du travail temporaire... En vérité, cela fait au moins 20 ans que ces questions sont sur la table, elles ressurgissent à chaque renégociation de la convention d'assurance chômage par le patronat et les syndicats. Ainsi, tous les deux ou trois ans, le régime d'indemnisation se réforme par petites touches mais, jamais, un grand coup de pied n'a été donné dans la fourmilière. Pour la bonne raison que ce n'est pas si simple. Surtout en période de crise, quand l'assurance chômage sert d'amortisseur social.

Le généreux système français

Il est vrai que la France dispose d'un système d'indemnisation du chômage très «généreux» par rapport à ce qui se pratique dans le reste de l'Europe. Ainsi, en France, l'accès à l'indemnisation est ouvert aux salariés dès 4 mois de travail (dans les 28 derniers mois) contre 6 mois au Luxembourg et aux Pays-Bas et au moins 12 mois dans les autres pays. Quant à la durée d'indemnisation, la plus longue est observée aux Pays-Bas (38 mois) et en Belgique où elle n'est pas véritablement prédéterminée (elle dépend de l'âge, du sexe et de la région où réside le chômeur). En France, elle ne peut pas dépasser 24 mois (comme en Allemagne) pour les moins de 50 ans et 36 mois pour les plus âgés. S'agissant du montant de l'allocation, les règles sont très diverses d'un pays à l'autre. Mais tous ont institué un plafond du salaire de référence. Ainsi, en France, ce plafond mensuel était de 12.124 euros en 2012 (quatre fois le plafond mensuel de la Sécurité sociale). Et pour 2013, il est fixé à 12.344 euros. Ce qui signifie que les personnes qui percevaient une rémunération supérieure à ce plafond, ne seront de toute façon indemnisées que sur la base de ce salaire de référence maximum.
Ce plafond est le plus élevé d'Europe. En Allemagne, par exemple, le salaire de référence mensuel est plafonné à 5.600 euros; au Danemark à 2.771, 78 euros. A cet égard, il convient de rappeler que dans l'Hexagone, d'une façon générale, l'indemnité mensuelle de chômage est égale à 57,4% de l'ancien salaire brut de référence. Ainsi, en 2012, l'indemnité maximale était égale à 6161,29 euros. Mais l'Unedic aime à préciser que seulement environ 1.200 personnes étaient à ce plafond sur environ 2,6 millions de chômeurs indemnisés. Il convient aussi de signaler que le montant moyen de l'allocation chômage mensuelle s'élevait en 2012 à... 1.007 euros.
La Cour des comptes préconise d'abaisser le plafond d'indemnisation français. Certes, pourquoi pas. Mais ceci n'est pas aussi simple qu'il paraît. Pourquoi?

La question du régime assurantiel

En France, à la différence d'autres Etats, le système d'indemnisation du chômage est en partie basé sur la notion «d'assurance», d'où l'appellation «Assurance chômage» qui, comme son nom l'indique, garantit une prestation résultant du niveau de contribution fixé par la cotisation. Or, effectivement, les allocations sont versées sur la base de 4 fois le plafond mensuel de la Sécurité sociale, lorsque l'on a cotisé à hauteur de ce plafond! Et, de fait, des cadres cotisent (la cotisation salariée est de 2,4%) parfois jusqu'à ce plafond. Ils attendent donc une prestation équivalente en retour, en toute logique assurantielle.
Ce qui signifie que si l'on veut modifier ce plafond d'indemnisation, il faudra modifier proportionnellement le plafond de cotisation. Mais ceci aura pour résultat la diminution des recettes de l'assurance-chômage. En effet, dans la population active, la proportion de demandeurs d'emploi avec un ancien salaire élevé est notablement plus faible que ceux à basses rémunérations (Smic et travailleurs précaires). Pas certain donc, financièrement parlant en tout cas, que l'Unedic soit gagnante à une modification des règles. Il faudra faire fonctionner les calculettes pour établir intelligemment un nouveau plafond d'indemnisation... et de cotisation.

La question de la coûteuse indemnisation des précaires

En outre, une réforme systémique de l'assurance chômage conduira automatiquement à se pencher sur la très délicate question de l'indemnisation des salariés précaires (CDD courts à répétition et intérimaires). Globalement, pour ces salariés qui alternent périodes de chômage et de travail, 9 milliards d'euros de prestations chômage sont versées pour... 2,5 milliards de cotisations. C'est pour corriger cet état de fait que le récent accord sur l'emploi du 11 janvier a décidé d'augmenter les cotisations chômage des employeurs sur certains contrats courts. Car il est indéniable que, jusqu'alors, l'Unedic subventionnait en quelque sorte la flexibilité à la française basée sur le recours aux emplois précaires, notamment au travers de la reprise d'un travail à temps très réduit qui permet de percevoir une (maigre) rémunération, tout en continuant de bénéficier de l'indemnisation du chômage... Ce qui conduit à un paradoxe redoutable: l'indemnisation du chômage, initialement destinée à accompagner des périodes de transition entre deux emplois durables, génère, en réalité, une instabilité constante de l'emploi...
Le même raisonnement prévaut pour le régime des intermittents du spectacle. Son coût et son fonctionnement font dire à ce responsable du Medef: «la France est le seul pays où la culture est subventionnée par les entreprises et les salariés, via leurs cotisations à l'assurance chômage».

On le voit donc, s'attaquer à une réforme en profondeur de l'assurance chômage est un très gros morceau aux conséquences nombreuses et impliquant de nombreux acteurs. Et la réforme est d'autant plus difficile que le nombre des demandeurs d'emploi ne fait qu'augmenter. Tous les gouvernements, de droite ou de gauche, savent que le généreux dispositif français a certes un coût mais il est aussi le prix à payer pour éviter une explosion sociale.