Le budget propre à la zone euro : une fausse bonne idée ?

L'amère expérience de ces deux dernières années qui ont vu l'Europe replonger dans la récession après la brève rémission alimentée par les politiques de relance de 2009 ouvre, en théorie au moins, une voie royale à la seule proposition réellement nouvelle et concrète que présentera jeudi le président Herman van Rompuy au Conseil des chefs d'Etat et de gouvernement européen : la création d'un budget pour la zone euro.

Avec cet art si bruxellois de transformer les idées simples en néologisme jargonneux, le « papier » van Rompuy parle de "cadre budgétaire intégré". L'idée évoquée en quelques mots lors de la précédente mouture des propositions pour réformer l'Union économique et monétaire a pris de l'ampleur : une page et demi sur les huit du « rapport intérimaire » qui sera au menu du sommet européen des 18 et 19 octobre.

Eviter de faire un choix cornélien

Elle consiste à rassembler des moyens budgétaires au niveau de l'eurozone de façon à permettre aux pays connaissant des difficultés de ne pas faire face à un choix cornélien entre le surendettement, dont on a vu qu'il était une source d'instabilité générale, et l'austérité qui, pour rassurer les "payeurs" comme l'Allemagne, n'en est pas moins contreproductive.

Dans la terminologie vanrompuyenne, il s'agit de "faciliter les ajustements aux chocs affectant seulement certains pays". En clair : l'argent que l'on ne peut plus lever - règles budgétaires obligent - au niveau national deviendrait disponible au niveau fédéral. La proposition van Rompuy évoque même le besoin de réfléchir de façon "approfondie" à l' "éventuelle capacité à emprunter" du « Trésor européen » chargé de gérer ladite manne.

1% du PIB européen représente plus d'une centaine de milliards d'euros

Si elle se concrétisait, cette proposition aurait une toute autre portée que le « pacte pour la croissance » arraché cet été par le président Hollande à ses homologues. Le pacte qui porte sur 120 milliards d'euros est une goutte d'eau qui risque de s'évaporer sur la pierre brûlante des restrictions budgétaires. Avec un budget zone euro de l'ordre de 1% du PIB, on tape la centaine de milliards aussi, mais sur une base stable et annuelle. Sans compter l'effet de levier permis par l'éventuelle émission de dette commune évoquée par Van Rompuy.

Un changement de modèle

Ce « cadre budgétaire intégré » est plus qu'un simple moyen de relâcher temporairement la pression sur les finances nationales. Il parachèverait le changement de modèle esquissé avec le fameux Traité budgétaire que la France vient d'adopter dans la douleur.

Jusqu'à présent, en effet, on a fait refinancer la dette d'un pays en difficulté par les autres, au prix d'une intrusion sans précédent du "centre" dans les affaires budgétaires de la "périphérie". Mais la règle d'or qui est au c?ur du traité budgétaire a changé la donne. Elle est une manière de redonner une chance à la règle du "no bail out" qui avait été inscrite dans le traité de Maastricht et qui devait empêcher un financement croisé entre Etats : un pays qui tend à l'équilibre n'a, par définition, pas besoin d'être secouru.

Mais la crise a montré que ce retour à l'orthodoxie de Maastricht n'est possible qu'à une condition. Dans une économie - la zone euro - où la mobilité des facteurs de production est limitée et où les modèles économiques nationaux diffèrent profondément, il faut un moyen d'action budgétaire permettant d'assurer cette fameuse « convergence macroéconomique » que le pacte de stabilité créé en 1992 n'a pas permise. C'est pourquoi le budget zone euro apparaît comme le complément naturel de la règle d'or. Il permet de passer des transferts entre Etats, tels qu'ils ont été péniblement mis en place depuis 2010, à des transferts du centre vers la périphérie ou de la fédération vers les Etats. On basculerait en gros du « Finanzausgleich » allemand au fédéralisme budgétaire américain.

Un chemin semé d'embûches

Jusqu'à présent la critique de la politique de consolidation budgétaire à marche forcée menée depuis 2010 était tout juste bonne à noircir du papier journal. Tant qu'elle n'était portée que par d'obscurs économistes atterrés et quelques prix Nobel notoirement keynésiens, les dirigeants de centre-droit qui pilotent pour l'instant la politique européenne (dominants au sein du Conseil et de la Commission européenne) pouvaient la balayer d'un revers de la main. Mais le FMI s'est désormais joint au c?ur des sceptiques en admettant qu'il avait, tout comme la Commission, sous-estimé les effets dépressifs de cette politique.

Le contexte semble donc plutôt favorable à une réflexion sur les moyens de soutenir la croissance. On pourrait même voir dans la proposition de budget pour la zone euro l'esquisse d'un compromis entre la France et l'Allemagne : règle d'or et « no bail out » contre moyens d'investissement européens. Politiquement, toutefois, les choses s'annoncent plus compliquées.

Aucun enthousiasme à Paris

L'idée ne suscite guère d'enthousiasme à Paris, sous prétexte que le timing de van Rompuy serait inopportun. Mise sur la table en pleine négociation du budget européen (à Vingt-Sept) pour la période 2014-2020, elle a immédiatement été prise en otage par Londres pour demander une réduction des dépenses de l'Union européenne sur le mode : « Très bien, si les Dix-Sept veulent leur budget qu'il leur serve à financer eux-mêmes ces coûteuses politiques auxquelles nous ne contribuons que trop », comme la politique agricole ou les aides régionales. Ce n'est pas l'esprit du papier van Rompuy mais c'est pour l'instant effetivement l'utilisation politique qui en est faite.

Par ailleurs, Paris est réticent par principe à transférer des moyens supplémentaires à Bruxelles. Il est pourtant évident que c'est le seul moyen de voir advenir les fameuses « euro-obligations » qu'elle appelle de ses v?ux : les gager sur une manne européenne et non sur un système de garanties croisées des Etats dont l'Allemagne ne veut pas.

La question des ressources

A cela s'ajoute un évident problème institutionnel : le Parlement européen est déjà monté au créneau pour rappeler qu'il était l'autorité budgétaire par excellence, y compris si les moyens sont mis en commun seulement par dix-sept pays. « L'euro est la monnaie de l'Union. Nous sommes le Parlement de l'Union. Nous contrôlons le budget de l'euro », entend-on du côté des députés. CQFD.

On finira sans surprise cette liste des questions ouvertes par celle des ressources. La taxe sur les transactions financières, qui a repris quelques couleurs avec la relance de la négociation à onze pays européens, semble toute indiquée. Mais elle connaît déjà une multitude d'affectations possibles. Et comme le dit justement un député : « On ne pourra la dépenser qu'une seule fois ».