Deux économistes de l'institut des politiques publiques (IPP) proposent de remettre à plat le système de péréquation "qui, par son évolution et sa complexité, ne permet plus de compenser correctement les inégalités entre territoires".
Le choc de simplification annoncé par le président François Hollande en 2013 se fait toujours attendre. Dans une note de l'institut des politiques publiques (IPP) intitulée "quel avenir pour les finances des collectivités locales françaises ?", deux économistes plaident pour une restructuration complète des collectivités locales et des finances publiques locales. Leur but est de limiter "les inefficacités économiques liées au mille-feuille territorial et au manque de lisibilité des systèmes existants". Elles évoquent notamment la persistance des inégalités territoriales malgré la multiplication des réformes de décentralisation depuis le début des années 80.
En outre, la révolte des "gilets jaunes" a remis au centre des débats la crise des territoires. Ce mouvement survenu à la suite de la hausse d'une taxe sur les carburants a mis en exergue les difficultés de certaines populations qui se sentent parfois délaissées. Les économistes livrent un diagnostic saisissant sur la situation.
"Les inégalités entre les collectivités territoriales se sont en effet incontestablement creusées à la suite de plusieurs chocs qui ont joué différemment sur les territoires : crise économique, vieillissement de la population, réforme de la taxe professionnelle, baisse des dotations de l'Etat. Ces inégalités sont la source d'une fracture géographique et de la fragmentation des territoires qui peuvent être néfastes pour la dynamique économique de notre pays".
Des budgets sous surveillance
Dans leurs travaux, les deux chercheuses rappellent que les collectivités locales sont sous contrainte budgétaire. Même si quelques communes ont souffert de graves difficultés financières obligeant l'Etat à intervenir, les marges de manoeuvre sont très encadrées, notamment en ce qui concerne le recours à l'emprunt par exemple.
"L'emprunt est exclusivement affecté aux nouveaux investissements des collectivités, il ne peut donc pas financer les dépenses de fonctionnement, c'est-à-dire les dépenses courantes des collectivités locales (salaires, achats de fournitures,). L'emprunt doit être temporaire et le remboursement des intérêts est considéré comme une dépense de fonctionnement".
En dépit de ces règles, quelques communes ont été mises sous tutelle de l'Etat ces dernières années comme la ville de Lozère, Marjevols, en 2015 ou Argenteuil après un contrôle des budgets par les chambres régionales des comptes. Ces cas restent néanmoins très rares.
Une dotation globale en baisse
Le concours financier de l'Etat aux collectivités territoriales a tendance à fondre durant la dernière décennie. Selon des chiffres communiqués par la direction générale des collectivités locales, la dotation globale de financement (DGF) est passée d'environ 41,3 milliards d'euros en 2013 à 27 milliards en 2018. Cette chute spectaculaire s'explique par deux facteurs selon les auteures : "ralentir le processus d'accroissement des dépenses publiques locales observé depuis quelques années et faire participer les collectivités locales à l'effort de redressement des finances de l'Etat".
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Face à ces coupes drastiques dans la dotation, les collectivités ont activé d'autres leviers pour assurer certains financements comme la baisse de l'épargne et le recours à l'emprunt pour les nouveaux investissements. Résultat, la dette des collectivités locales a explosé, passant de 112 milliards d'euros à 148 milliards entre 2004 et 2016.
À cela s'ajoutent, les conséquences de la grande récession de 2008, la crise des dettes souveraines en zone euro, et la multiplication des emprunts toxiques qui ont précipité un grand nombre de collectivités au bord du précipice pendant de nombreuses années. Et cette situation est loin d'être arrangée.
En outre, les dépenses des collectivités ont cessé de progresser, hormis depuis fin 2018. Les périodes préélectorales sont souvent marquées par une hausse des investissements publics, ce qui a soutenu la demande intérieure et contribué au produit intérieur brut de manière significative cette année mais cette période devrait rester une exception.
Une péréquation trop complexe
Pour tenter de réduire les disparités territoriales, la péréquation est un principe inscrit dans la Constitution depuis 2004. L'un des objectifs est d'atteindre "une répartition égalitaire de charges ou de moyens". Ce mécanisme est construit autour de deux piliers. La péréquation verticale consiste à moduler "les dotations de l'Etat aux collectivités locales pour avantager celles qui ont de faibles ressources propres et/ou de fortes charges". De son côté, la péréquation horizontale se définit par "l'attribution de ressources supplémentaires aux collectivités défavorisées en prélevant une partie des ressources des collectivités dont la situation financière est plus favorable". Au total, l'enveloppe de la péréquation s'élevait à 11,2 milliards d'euros en 2018. Après plusieurs années de mise en oeuvre, les économistes dressent un bilan en demi-teinte du dispositif.
"C'est un système complexe qui manque de lisibilité en raison de l'accumulation de dispositifs successifs. Aujourd'hui, on compte 14 fonds et dotations dont 8 sont rattachés à la péréquation verticale et 6 à la péréquation horizontale."
Les rédactrices de la note indiquent que "si la péréquation permet globalement de corriger des inégalités entre collectivités locales, de grands écarts persistent entre les communes, ce qui souligne la relative inefficacité de la péréquation au niveau communal".
Réduction des échelons de gouvernements locaux
Malgré les différentes lois de décentralisation, les compétences attribuées à chaque collectivité sont loin d'être clarifiées. Quatre ans après le vote de la loi NOTRe destinée à donner aux régions la grande majorité des compétences économiques, les critiques continuent de pleuvoir. Dans un rapport rendu public fin septembre, la Cour des comptes a pointé ce manque lisibilité.
"Trois ans après le regroupement des régions, la simplification et la rationalisation des compétences entre niveaux de collectivités reste inachevée. Les constats réalisés par la Cour, à partir notamment des rapports des chambres régionales des comptes, plaident pour une clarification et une rationalisation des compétences des régions".
Face à ces difficultés, les économistes plaident pour le maintien de deux échelons de gouvernements locaux : les régions et les EPCI (établissement public de coopération intercommunale). Elles proposent également une remise à plat de la péréquation et un système de fiscalité locale adapté en laissant des marges de manoeuvre aux collectivités locales pour choisir les taux de prélèvement,"tout en maintenant des contraintes contribuant à une discipline budgétaire locale".
Craintes sur la suppression de la taxe d'habitation
La suppression progressive de la taxe d'habitation qui constitue une ressource majeure pour les finances publiques locales soulève des débats tendus sur le degré de compensation de l'Etat. Lors d'échanges à l'Assemblée nationale sur le budget 2020 vendredi dernier, les collectivités ont besoin d'être "rassurées" et veulent des garanties sur une "compensation à l'euro près", a souligné la députée PS Christine Pires Beaune. À droite, Raphaël Schellenberger (LR) a regretté une "perte d'autonomie fiscale et financière" avec cette décision. En réponse, la ministre en charge des collectivités, Jacqueline Gourault, a assuré une nouvelle fois que la compensation serait "intégrale et durable".
