La Tribune - A Bratislava, l'Union européenne a évoqué la possibilité de déposer son instrument d'approbation à l'Accord de Paris avant que tous ses Etats membres ne l'aient ratifié en interne. Serait-ce conforme au droit de l'UE ?
Matthieu Wemaere - S'agissant de traités "mixtes", qui couvrent - comme les accords multilatéraux en matière d'environnement - un domaine relevant de la compétence partagée entre l'Europe et ses Etats membres, la tradition a toujours été de déposer les instruments d'approbation européen et nationaux de manière simultanée. Cela a été le cas de la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC) et du Protocole de Kyoto.
Cependant, l'Accord de Paris a été adopté fin 2015, bien après l'entrée en vigueur - le 1er décembre 2009 - du Traité de Lisbonne, qui a reconnu la personnalité juridique de l'Union. Cela lui permet d'approuver des traités en son nom propre, y compris les traités mixtes. En outre, l'UE avait déjà présenté en son nom propre, avant la COP21, sa "proposition de contribution déterminée au niveau national" (Intended nationally determined contributions, INDC). Elle y indiquait son objectif collectif de réduire d'au moins 40% ses émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à leur niveau de 1990, sans qu'un accord de répartition des efforts ait été conclu au préalable entre les Etats membres, comme cela avait le cas pour l'approbation du Protocole de Kyoto en 2002. Juridiquement, la décision de l'UE d'approuver l'Accord de Paris serait donc conforme au droit de l'UE.
Maître Matthieu Wemaere
Comment doit être adoptée une telle décision?
La proposition de décision d'approbation a été préparée par la direction générale Environnement de la Commission européenne, cette dernière l'ayant adoptée au sein du collège en juin dernier. La formation Environnement du Conseil de l'Union européenne se prononcera ensuite le 30 septembre, à la majorité qualifiée - celle des États et celle des citoyens : une participation qui devrait pouvoir être atteinte même si le Royaume-Uni s'abstenait et que la Pologne décidait de voter contre (le premier négocie actuellement sa sortie de l'UE, la deuxième craint pour sa politique énergétique fortement axée sur le charbon, NDLR). Le Parlement européen pourrait l'adopter pendant sa session plénière qui aura lieu du 3 au 6 octobre. L'objectif serait de déposer l'instrument de ratification européen avant le 7 octobre, ce qui aurait pour conséquence de permettre l'entrée en vigueur de l'Accord de Paris 30 jours plus tard et de pouvoir réunir la première réunion des parties au traité simultanément avec la 22e Conférence des Parties (COP22) à la CCNUCC, qui se tiendra à Marrakech du 7 au 18 novembre 2016. Mais surtout, cela permettrait à l'Union européenne, qui a toujours été à l'avant-garde de la diplomatie climatique, de s'asseoir à la table des négociations des modalités de mise en œuvre de l'Accord de Paris, aux côtés de la Chine et des Etats-Unis, et non pas d'y participer en tant que simple observateur.
En déposant son instrument de ratification lors de la cérémonie du 21 septembre à New York, la France n'a-t-elle pas déjà rompu avec la tradition du dépôt simultané des instruments d'approbation et de ratification ?
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Oui, effectivement Ségolène Royal y a ainsi déjà dérogé, mais pour une raison politique évidente, qui est d'inciter les autres Etats membres et l'UE à accélérer leurs procédures internes. Elle pense légitimer cette dérogation à la tradition en tant que présidente de la COP21. Mais elle tient aussi compte du fait que la responsabilité conjointe et solidaire de l'UE et de chacun des Etats membres ne se traduit pas de la même manière qu'avant : les émissions des Etats membres ne feront en effet plus l'objet d'une traçabilité aussi marquée au niveau international que selon le Protocole de Kyoto, ce qui permettra d'apprécier le non respect des objectifs de réduction au niveau interne à l'UE d'abord.
En ce cas, qu'est-ce qui obligerait les Etats membres à ratifier chacun l'Accord de Paris par la suite ?
Ils seraient d'abord tenus par un principe de bonne foi, puisqu'ils ont tous signé avec l'UE l'accord à New York et participé ensemble aux négociations. C'est bien l'Union d'ailleurs qui a dit qu'elle était prête à adopter cet accord lors de la plénière de clôture de la COP21. En outre, si l'UE approuve le texte, celui-ci sera automatiquement intégré à l'ordre juridique communautaire, avec une place dans la hiérarchie des normes inférieure à celle des traités mais supérieure à celle du droit dérivé (règlements, directives etc.). Si un Etat devait le violer, la Commission européenne pourrait engager une procédure en manquement devant la Cour de Justice de l'UE.
Les ONG discutent déjà de comment comptabiliser la contribution de l'UE si elle devait approuver l'Accord de Paris avant ses Etats membres, pour savoir si les critères d'entrée en vigueur de l'Accord sont bien atteints (55 pays représentant 55% des émissions globales). Sur quelle règle pourrait-on s'appuyer ?
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Rien n'est prévu dans les divers traités à ce sujet. L'UE en tant que telle ne représente pas d'émissions, à part celles très réduites de ses institutions. Les émissions à comptabiliser sont donc celles des Etats membres. Or, certains n'auront pas ratifié l'accord avant un certain temps. Mais si l'UE s'appuie sur sa personnalité juridique pour approuver le texte, elle agit au nom et pour le compte de ses Etats membres, qu'elle représente en tant que juridiction. Cela permet alors de comptabiliser la totalité de leurs émissions, à savoir 12,087% des émissions mondiales.
Propos recueillis par Giulietta Gamberini
