Romaric Godin
L'union bancaire européenne est souvent présentée comme une des grandes réalisations récentes de l'Union européenne. En vigueur depuis le 1er janvier dernier dans son volet « résolution des crises », elle est souvent présentée comme un élément de renforcement du système financier européen. Rien n'est cependant moins sûr, ainsi que semblent le montrer les récents événements italiens.
Dans la troisième économie de la zone euro, le système bancaire est un problème central. Ce secteur n'a pas, en effet, été restructuré comme en Espagne, mais il est fortement touché par la violence de la crise des années 2011-2014 et la faible croissance dans les années précédentes. Résultat : une grande partie des prêts accordés par les banques l'ont été à des emprunteurs insolvables. L'ensemble des créances douteuses du secteur bancaire transalpin atteint 360 milliards d'euros, et celles les plus sérieuses, qui ne pourront à coup sûr pas être recouvertes sont estimées à 200 milliards d'euros, soit 14,5 % de l'ensemble du portefeuille de prêts des banques italiennes.
Une somme considérable qui crée une incertitude majeure sur l'économie italienne, par ailleurs toujours soumise aux pressions de la Commission européenne pour que l'Etat réduise sa dette en augmentant son excédent budgétaire primaire. Tout ceci incite les investisseurs à se montrer très prudent sur leurs opérations dans la Péninsule, tandis que les banques, elles, pensent davantage à assainir leurs bilans qu'à prêter plus pour relancer l'économie. Au final, la sous-performance chronique de l'économie italienne tient en grande partie à cette épée de Damoclès bancaire. Or, l'union bancaire n'a guère amélioré la situation, loin de là.
Dans le cadre de l'union bancaire, la résolution d'une crise prévoit en effet une procédure stricte : les créanciers et actionnaires des banques sont mis à contribution, puis, dans un deuxième temps, les déposants et, enfin, dans un troisième temps, le fonds de résolution européen. C'est ce que l'on appelle le « bail-in », le « renflouement interne », censé être plus « vertueux » et « juste » que le « bail-out » ou renflouement par l'extérieur qui, lui, fait intervenir l'Etat ou, comme en Espagne, les autres Etats de la zone euro. L'union bancaire a décidé de protéger les contribuables au détriment des acteurs propres à la banque en crise. La logique est la suivante : les créanciers, actionnaires et déposants doivent prendre leurs responsabilités puisqu'ils ont fait confiance à une banque qui n'était pas digne de confiance.
Sur le papier, la logique est imparable et « juste. » Mais la situation est plus complexe qu'il n'y paraît. Pour les banques en difficulté, il devient très difficile de lever de l'argent sur les marchés. Les investisseurs ne veulent pas, en effet, passer sous les fourches caudines du « bail-in. » La recapitalisation des banques fragiles devient donc plus complexe, rendant le risque de faillite plus prononcé. Or, les Etats craignent d'activer ce mécanisme de résolution qu'ils ont eux-mêmes acceptés dans le Conseil européen. Le risque est en effet de voir mettre les déposants à contribution. En théorie, les dépôts jusqu'à 100.000 euros sont garantis, mais l'Allemagne refuse de placer cette garantie dans le cadre d'une solidarité européenne. Les Etats devront donc eux-mêmes assumer cette garantie, ce qui revient en réalité à un bail-out des déposants supporté par le seul budget national. Aussi a-t-on vu la Grèce, par exemple, se hâter de recapitaliser leurs banques avant le 1er janvier pour éviter l'union bancaire...
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L'Italie également a recouru à une recapitalisation hâtive de quatre petites banques en novembre pour éviter l'application de la résolution unique européenne. Mais le gouvernement de Matteo Renzi a dû mettre à contribution les créanciers. Or, en Italie, la situation est encore plus complexe qu'ailleurs car les banques ont souvent vendu à leurs clients particuliers leurs propres obligations comme des placements « sûrs » et plus avantageux que les dépôts. Un tiers de la dette bancaire italienne est ainsi détenue par les particuliers. Aussi, en novembre, le « bail-in » partiel des quatre banques s'est fort mal passé : des milliers d'Italiens se sont retrouvés privés de leur épargne, non protégée par la garantie des dépôts et l'on a même déploré un suicide.
Pour le gouvernement italien, la situation semblait donc inextricable. Sans assainissement du secteur bancaire, il n'était pas possible d'envisager une vraie reprise économique et un sursaut de la confiance, mais l'union bancaire promettait un assainissement si douloureux qu'il pouvait déstabiliser également la confiance des ménages et des entreprises. La situation devenait critique en avril, car deux banques, la Banca Popolare di Vicenza (Banque populaire de Vicence, BPV) et Veneto Banca, avaient lancé des augmentations de capital qui risquaient d'échouer. En cas d'échec, ces deux banques auraient dû activer le mécanisme de résolution unique. A la hâte, Matteo Renzi, a donc contourné la difficulté... en créant un nouveau fonds.
Annoncé le 11 avril, ce fonds, baptisé Atlante (nom italien du géant mythologique Atlas qui supportait le globe sur ses épaules), a pour fonction de venir à la rescousse des banques qui ne parviennent pas à lever assez de capital, mais aussi de racheter à des prix avantageux les créances douteuses aux banques. Ce fonds est majoritairement privé : son capital est apporté par les banques italiennes elles-mêmes et par la banque privée Cassa Depositi e Prestiti, l'équivalent italien de la Caisse des Dépôts et Consignations. C'est donc une sorte d'assurance commune, comme l'est, au niveau européen, le Fonds de résolution unique. Atlante est donc une duplication du système européen au niveau italien. Avec une différence : le fonds espère pouvoir lever sur les marchés jusqu'à 10 fois son capital grâce à la magie du fameux « effet de levier. » En tout, près de 50 milliards d'euros seraient donc disponibles. Or, si l'on prend en compte le taux de couverture des créances douteuses les plus difficiles par le bilan des banques (près de 60 %) et que l'on applique à ces dernières une décote de 80 %, on obtient un besoin potentiel de 40 milliards d'euros environ. Rome pouvait donc crier victoire : le problème bancaire italien était résolu, la confiance pouvait revenir.
Mais ce n'est pas si simple. Atlante n'a pas du tout créé ce phénomène de restauration de la confiance. Beaucoup, à commencer par les agences de notation, y ont vu en effet un transfert des charges des petites banques vers les plus grandes qui participent à Atlante. Via le fonds, ces banques s'endettaient encore et prenait à leur compte davantage de créances douteuses. Bref, on sauvait des petites banques à court terme en hypothéquant le long terme, ce qui n'est pas un gage de retour de la confiance. D'autant que certaines grandes banques italiennes comme Unicredit ou Monte dei Paschi di Siena, sont déjà fortement grevées de créances douteuses. Du reste, Atlante n'a pas fait recette. Le gouvernement espérait récolter entre 4 et 6 milliards d'euros : le fonds a levé 4,8 milliards d'euros, dans le bas de la fourchette. Signe que les grandes banques ne sont allées qu'à reculons dans cette aventure.
Vendredi 30 avril, Atlante est intervenu pour la première fois en venant compléter à hauteur de 91,72 % l'augmentation de capital de Banco Popolare di Vicenza. Le gouvernement peut estimer que le fonds a parfaitement joué son rôle : empêcher l'application du mécanisme de résolution unique. Mais en réalité, ce « succès » est fort préoccupant. Il montre le désintérêt quasi complet des investisseurs étrangers et italiens, en dehors du secteur financier (Mediobanca a acheté 5 % du capital), pour les banques du pays. La somme nécessaire était pourtant réduite : 1,5 milliard d'euros. Derrière l'apparent succès d'Atlante se cache donc un échec cuisant : il n'a pas été capable de rétablir la confiance. Il n'est donc pas certain que « l'effet de levier » espéré soit réaliste. Et il y a fort à parier qu'il en aille de Veneto Banca comme de la BPV en juin. Le marché ne s'y est pas trompé : lundi, le secteur bancaire italien subissait un nouveau recul général en Bourse.
Le gouvernement italien a donc acheté avant tout du temps. Une méthode qui est habituelle dans la zone euro, mais qui ne résout rien et contribue, bien au contraire, souvent, à aggraver les crises. L'union bancaire n'a donc pas été capable de sortir l'Italie du marasme financier dans lequel le pays s'enfonce. Bien au contraire, il a créé des dangers nouveaux en menaçant de transférer le coût de la restructuration bancaire sur une partie des ménages et à décourager les marchés de participer à la recapitalisation du secteur bancaire italien. C'est la preuve que l'union bancaire est un instrument bancal, principalement parce qu'il est fondé sur la seule défense du contribuable conçu comme un acteur économique autonome et sur une solidarité a minima.
La réalité est plus complexe. Il eût fallu s'interroger en amont sur les pratiques des banques vis-à-vis de leurs clients particuliers, notamment le défaut d'information sur les risques inhérents aux dettes bancaires, mais aussi sur la dépendance de ces banques vis-à-vis des marchés financiers, avant de mettre en place une résolution de crise qui est devenu un épouvantail absolu. Bref, il eût fallu une réflexion et une réforme du système bancaire européen. Au final, ce système semble incapable de résoudre des crises financières mineures. Ceci signifie qu'il aura bien du mal à faire face à une crise majeure : pour éviter un effet de domino sur les déposants, les Etats devront sans doute venir à la rescousse des banques. Autrement dit, rien n'a été réglé. Le système bancaire italien pourrait bien au final être trop lourd pour les épaules d'Atlas.
L'union bancaire n'aurait eu de sens que si elle avait réellement mis le risque bancaire en commun. C'était, du reste, l'idée originelle en 2011. Cette idée a été abandonnée et réduite à une portion congrue, principalement sous la pression allemande dont le gouvernement « refuse de payer pour les autres. » On l'a vu, il en a été de même pour la garantie paneuropéenne des dépôts. Pourtant, la responsabilité de la politique économique de la zone euro dans la situation des banques italiennes est évidente. La politique de priorité donné au combat contre les déficits a fortement affaibli l'économie. Or, c'est bien cette absence de croissance qui a conduit aux problèmes des créances douteuses en Italie et ailleurs. La solidarité de la zone euro semble donc s'imposer.
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Mais, et c'est le dernier problème de l'union bancaire, cette résolution ne peut intervenir sans qu'il y ait confiance dans la puissance publique qui la gère. Dans une crise bancaire, il est nécessaire d'avoir un « juge de paix » capable d'évaluer l'impact d'une résolution sur l'économie nationale et d'évaluer les responsabilités pour établir les modalités de la résolution. Ce juge doit disposer du mandat démocratique qui lui permet de juger au mieux de l'intérêt général. Le problème est que les Etats ne font pas confiance à la Commission et à la BCE pour jouer ce rôle. Ils évitent donc de lui transmettre le flambeau. Comment ne pas les comprendre dans le cas italien alors que Bruxelles et la BCE se sont montrés longtemps d'une grande sévérité avec ce pays, imposant une cure d'austérité qui a mis cette économie à genoux ? La crise de l'union bancaire est bien aussi une crise de l'Union européenne...
Romaric Godin
