Dani Rodrik et Sharun Mukand
Il y a presque deux décennies, le commentateur politique Fareed Zakaria a écrit un article prophétique intitulé « La montée de la démocratie intolérante » dans lequel il s'inquiétait de la montée des autocrates populistes, peu soucieux de l'état de droit et des libertés civiques. Les gouvernements pouvaient selon lui être élus lors d'élections libres et justes, mais violer pourtant de manière habituelle les droits fondamentaux de leurs citoyens.
Depuis cet article de Zakaria, les démocraties intolérantes sont devenues la norme plus que l'exception. Selon le décompte de Freedom House, plus de 60% des pays du monde sont des démocraties électorales : des régimes où les partis politiques rivalisent et arrivent au pouvoir par des élections régulières, soit une augmentation de près de 40% à la fin des années 1980. Mais la majorité de ces démocraties ne fournissent pas une protection égale de la loi à tous leurs citoyens.
En général, ce sont les groupes de minorités (ethniques, religieuses, linguistiques ou régionales) qui supportent le poids des politiques et des pratiques intolérantes. Mais les opposants de tout poil au gouvernement courent le risque de censure, de persécution ou d'emprisonnement injustifié.
La démocratie libérale repose sur trois ensembles de droits distincts : les droits de propriété, les droits politiques et les droits civiques. Le premier ensemble de droits protège les propriétaires et les investisseurs contre l'expropriation. Le deuxième fait en sorte que les groupes qui ont remporté des victoires électorales puissent assumer le pouvoir et leurs choix politiques comme ils l'entendent : pourvu que ces dirigeants politiques ne violent pas les deux autres ensembles de droits. Enfin, les droits civiques garantissent l'égalité de traitement avant la loi et l'égalité d'accès aux services publics, comme par exemple l'éducation.
Les droits de propriété et les droits politiques ont des bénéficiaires puissants. Les droits de propriété intéressent principalement l'élite : les propriétaires et les investisseurs. Ils peuvent être relativement peu nombreux, mais capables de mobiliser des ressources matérielles s'ils ne parviennent pas à leurs fins. Ils peuvent placer leur argent ailleurs, ou choisir de ne pas investir et imposer des coûts importants au reste de la société.
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Les droits politiques intéressent principalement les masses organisées : la classe ouvrière ou la majorité ethnique, selon la structure et les clivages de la société. Les membres de la majorité peuvent être comparativement pauvres, mais le nombre penche en leur faveur. Ils peuvent menacer l'élite par des soulèvements et par des expropriations.
En revanche, les principaux bénéficiaires des droits civiques sont typiquement des minorités qui ne possèdent ni les richesses, ni la force du nombre. Les Kurdes de Turquie, les Roms de Hongrie, les libéraux en Russie, ou la population indigène du Mexique n'ont habituellement que peu de pouvoir dans ces pays. Leurs revendications de droits égaux donc n'ont pas la même portée que les revendications de propriété et de droits politiques.
Les théories qui prétendent expliquer les origines historiques de la démocratie ont négligé cette asymétrie parmi ceux qui revendiquent différents types de droits. Ces théories tournent en grande partie autour d'une négociation entre l'élite détentrice de titres de propriété et la classe ouvrière : confrontées à des menaces de révolte, les élites augmentent leur tolérance et autorisent les masses à voter. En retour, les masses ou leurs représentants acceptent de ne pas exproprier l'élite.
Bien sûr, l'élite préfère une autocratie dans laquelle elle gouverne seule et protège exclusivement ses propres droits. Durant la plus grande partie de l'histoire humaine, cette élite a eu gain de cause. Une négociation démocratique ne devient possible que lorsque les masses sont capables de s'organiser et de se mobiliser autour d'intérêts communs. Cela rend crédible leur menace d'insurrection autant que la négociation et leur promesse de protéger par la suite les droits de propriété. Ces mobilisations ont toujours été le produit de l'industrialisation et de l'urbanisation, des guerres ou des luttes anticoloniales.
Mais ces négociations, par leur nature même, produisent des démocraties électorales plutôt que des démocraties libérales. Les minorités expropriées qui ont les plus forts intérêts dans des droits civiques ne jouent aucun rôle pendant la transition démocratique, pour la simple raison qu'elles ne peuvent en principe rien apporter à la table des négociations. Ainsi la négociation démocratique apporte la propriété et les droits politiques, mais les droits civiques les accompagnent rarement.
Vu sous cet angle, l'énigme n'est pas de savoir pourquoi la démocratie s'avère être si souvent intolérante. Mais elle consiste bien plutôt à savoir comment la démocratie libérale peut apparaître.
Un ensemble de circonstances favorables à la démocratie libérale est l'absence de clivages ethniques identitaires en dehors des élites. L'homogénéité culturelle et sociale signifie qu'il n'y a pas de minorité identifiable que la majorité peut discriminer. Les pays scandinaves se rapprochent historiquement des grandes lignes de ce schéma, de même que le Japon et la Corée du Sud, plus récemment.
Une situation différente, à l'origine de résultats semblables, est la présence de clivages multiples et se recouvrant mutuellement. S'il n'y a aucune distinction claire entre majorité et minorité, chaque groupe au pouvoir semble disposé à reconnaître les droits des autres, de peur de devoir faire face à une période hors du pouvoir dans le futur. C'est le genre d'équilibre précaire sur lequel a reposé par exemple la démocratie « consociative » du Liban, jusqu'à ce que la croissance différentielle de la population et l'intervention extérieure y mettent un terme.
Une troisième possibilité est un clivage ethnique ou racial extrêmement marqué dans une société, qui s'aligne sur le fossé séparant les masses de l'élite possédante. En Afrique du Sud, par exemple, les Blancs étaient l'élite et la minorité raciale. Lorsque le gouvernement de l'Apartheid a négocié avec le Congrès National Africain avant la transition démocratique de 1994, il a exigé (et obtenu) la propriété et les droits civiques pour la minorité blanche, en échange de droits politiques pour la majorité noire. La négociation a remarquablement bien survécu, malgré les moments difficiles que la démocratie sud-africaine a connu depuis.
En dehors de cela, la démocratie libérale semble avoir peu de choses en commun avec l'équilibre du pouvoir entre les groupes sociaux et leurs motivations stratégiques. Peut-être exige-t-elle à la place le développement graduel d'une culture de tolérance et des libertés civiques. Ou peut-être ces deux choses sont-elles dues au maintien des institutions qui confirment la propriété, ainsi que les droits politiques et civiques à long terme.
Quelle que soit la raison de l'émergence de la démocratie libérale, il n'est pas si surprenant qu'elle soit si rare en pratique. Ce n'est que très rarement que les forces politiques concordent pour en produire une version durable.
Dani Rodrik, professeur en sciences sociales à l'Institute for Advanced Study de Princeton, New Jersey, auteur de The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy. Sharun Mukand, membre de l'Institute for Advanced Study, est professeur d'économie à l'Université de Warwick.
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Dani Rodrik et Sharun Mukand
