Le groupe de réflexions Mars*
Le concept de souveraineté étant à la mode, le Conseil d'État a décidé cette année de s'en saisir pour en faire le thème de sa grande étude annuelle.
Conseil d'Etat
Le concept de souveraineté étant à la mode, le Conseil d'État a décidé cette année de s'en saisir pour en faire le thème de sa grande étude annuelle (1). C'est ainsi que la souveraineté restera dans les annales de la très respectée institution du Palais Royal le premier thème de sa nouvelle section des études, de la prospective et de la coopération (SEPCO), créée par décret du 1er mars dernier en lieu et place de l'ancienne « section du rapport et des études », qui avait été dirigée en leur temps par des noms aussi illustres que Guy Braibant (ancien directeur de cabinet de Charles Fiterman) ou Olivier Schrameck (ancien directeur de cabinet de Lionel Jospin). L'actuelle présidente (depuis 2017) est Martine de Boisdeffre, qui a dirigé les archives de France pendant près de dix ans avant de siéger, notamment, au Haut comité d'évaluation de la condition militaire (HCECM).
Ceci explique peut-être cela. Encore plus volumineux qu'à l'ordinaire, le rapport de près de 600 pages aborde la souveraineté sous toutes ses facettes et remet en quelque sorte les pendules à l'heure, à une époque où d'aucun tend à raconter n'importe quoi sur le sujet. A ce titre, cette mise au point de la part des gardiens du temple de l'État de droit apparaît opportune et salutaire. Chacun fera son miel des longs développements sur tel ou tel aspect de la souveraineté, mais deux méritent, à notre avis, une attention particulière.
D'abord, même si le Conseil d'État ne l'écrit pas ainsi, la souveraineté est une invention française que le monde entier s'est appropriée. Le concept même se traduit si mal dans les autres langues que l'on préfère souvent l'employé presque tel quel. Les rappels historiques du rapport, brefs et de bon aloi, montrent que le concept, forgé à la fin du Moyen-Age, s'est cristallisé à la Renaissance et a fini par s'imposer à l'époque contemporaine. Les notions connexes de démocratie et de citoyenneté, beaucoup plus anciennes car apparues 1500 ans plus tôt, ne rendent pas suffisamment compte de la richesse du concept de souveraineté, qui à trait autant à la liberté qu'à la puissance.
Trois moments fondateurs de l'Histoire de France ont favorisé l'émergence du concept : 1303, 1648 et 1789. Au XIVe siècle, Philippe le Bel finit par gagner son bras de fer avec la papauté, au point de parvenir à la contrôler pendant tout le temps de son installation en Avignon. La laïcité à la française a des racines profondes. Mais le retour du pape à Rome à la fin du XIVe siècle sonne le glas de cette prétention, et ainsi de l'universalité du concept de laïcité. Si l'Église en Occident est parvenue à se dégager de l'emprise impériale, ce n'est pas pour retomber sous la domination d'un roitelet, fût-il « très-chrétien ». L'histoire de l'Église orientale qui a toujours recherché des accommodements avec l'empereur byzantin, est très différente de ce point de vue, et l'actualité la plus brûlante montre combien cette histoire reste actuelle.
Au moins le roi de France a-t-il dorénavant marqué son autonomie vis-à-vis tant du pape que de l'empereur : « le roy est empereur en son royaume ». Tels sont les débuts de la souveraineté dans l'ordre externe. Mais le système féodal, qui reste prévalent en ce XIVe siècle et limite considérablement les prétentions de la souveraineté royale dans l'ordre interne, précipite la France dans une guerre de libération qui durera plus de cent ans contre le roi d'Angleterre, dont les fiefs français lui conféraient une puissance supérieure à celle d'un roi de France qui ne régnait même plus à Paris. De cette guerre de libération nait un sentiment national nouveau dans ce pays encore largement multiculturel qu'est la France médiévale.
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Avec l'apparition de la Réforme au début du XVIe siècle en réaction aux abus des clercs, les guerres de religion finissent d'abattre les prétentions impériales en Occident et le retour à la paix civile implique de reconnaître la souveraineté de centaines de petits princes dans les limites de leurs anciens fiefs devenus des États. Comme le rappelle le Conseil d'État, « l'art de gouverner théorisé par Machiavel en 1532 encourage le processus d'étatisation du pouvoir politique. Abandonnant toutes considérations de morale religieuse, l'idée d'une raison d'État pose comme finalité politique des enjeux strictement profanes, tels que la stabilité de l'établissement politique ou l'intérêt des sujets. » En 1576, le Français Jean Bodin définit la souveraineté comme la puissance « perpétuelle et absolue » de dire le droit après que le Florentin Machiavel l'a inscrit dans le marbre de la pensée politique des temps modernes.
Dans la première moitié du XVIIe siècle, la guerre de Trente ans achève d'ériger la souveraineté en règle d'or dans l'ordre externe. La politique du cardinal de Richelieu, à la fois ministre du roi de France et prince de l'Église romaine, qui s'appuie sur les puissances protestantes contre l'empereur catholique, conduit aux traités de Westphalie qui érige le principe de souveraineté en norme internationale.
La Révolution française achève d'installer la souveraineté en tant que fondement de l'État moderne en substituant définitivement la légitimité issue du peuple à la légitimité héréditaire des prétendues dynasties de droit divin. C'est dorénavant au nom de la souveraineté de la nation que la France de la Révolution et de l'Empire partira à la conquête de l'Europe. Avec le succès que l'on sait : la Sainte-Alliance finit par opposer une résistance farouche à une prétention trop en avance sur son temps. Le « système westphalien », bien que modéré trois siècles plus tard par la création de l'ONU et encadré par les droits humains, prévaut encore aujourd'hui malgré tout.
C'est aussi ce que montre l'étude du Conseil d'État quand il aborde la question européenne. A rebours de nombreuses croyances, de légendes urbaines, voire de « l'espérance » affirmée de certains, il n'existe pas de souveraineté européenne, car la souveraineté, dans l'ordre interne autant qu'externe, s'incarne obligatoirement dans un État (même faible voire failli), et l'Union européenne (UE) n'est pas un État. Car il n'existe ni nation Europe ni peuple européen. C'est tout ce que l'on veut, un machin, une association, un projet, un processus, voire une « espérance », mais ce n'est pas un État. L'UE n'a pas la « compétence de sa compétence ». Elle n'exerce ses prérogatives que parce des États souverains lui ont confié les leurs, dans leur intérêt. Et dans l'ordre interne, imagine-t-on, un seul instant, des « policiers européens » conduire une enquête judiciaire à la demande d'un « parquet européen », ou même rétablir l'ordre lors d'une manifestation dans une grande ville européenne ?
Il n'existe pas davantage « d'intérêt général européen », mais des actes législatifs issus de compromis entre États souverains. L'UE n'existe que dans l'intérêt de ses États membres, parce qu'ils estiment que l'union fait la force dans un certain nombre de domaines limitativement énumérés. Tout le reste n'est que de la littérature et de la communication. Il est heureux que le Conseil d'État rappelle ces réalités juridiques afin de dissiper certains fantasmes et d'apaiser des craintes injustifiées.
Autrement dit, aucun État membre ne peut se voir imposer par l'UE une mesure à laquelle il n'aurait pas consenti. C'est pourquoi, si le droit communautaire l'emporte sur la loi, il ne saurait s'imposer à la Constitution d'un État souverain. Cela emporte deux conséquences possibles : soit l'État modifie sa Constitution pour la mettre en accord avec le droit européen, soit le droit européen ne s'applique pas dans l'État en cause. Dans le cas français, la Constitution a dû être modifiée une demi-douzaine de fois pour cette raison ; mais dans d'autres circonstances, le Conseil constitutionnel a dégagé certains « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », voire une « identité constitutionnelle », qui protègent la souveraineté française dès lors qu'elle est menacée par un acte dérivé ou une jurisprudence européenne. C'est particulièrement le cas en matière de défense avec le principe de « libre disposition de la force armée au gouvernement » de la France.
C'est aussi pour cela qu'en matière de défense, les traités prohibent absolument le vote à la majorité qualifiée : chaque État dispose en l'espèce sinon d'un droit de veto, du moins d'un droit de retrait, car il ne peut entrer en guerre contre sa volonté. La défense, ultima ratio regis, reste le cœur de la souveraineté. Le Conseil d'État rappelle que « en pratique, donc, toute décision ayant une implication militaire ou dans le domaine de la défense ne peut que continuer à relever de l'unanimité des États membres, sauf à modifier le Traité sur l'Union européenne (TUE) par une procédure de révision formelle (avec convocation d'une convention, unanimité des 27 et ratification nationale par la totalité des États membres) ».
A quoi servirait dès lors un commissaire à la défense européen ? A faire de la communication, mais rien de concret. C'est juridiquement impossible. On comprend mieux la démission surprise de Thierry Breton qui avait déclaré cet été en substance : « ce commissaire à la défense existe déjà, c'est moi ! ». Finalement, ce sera un « Mr Nobody », profil qui à vrai dire convient mieux à un ministère sans portefeuille.
L'étude du Conseil d'État, fort opportune en ces temps politiques incertains, renvoie dos à dos « européistes » et « souverainistes » en rappelant aux uns que tout transfert de compétence en matière de défense est juridiquement impossible (à supposer que ce soit politiquement possible) et aux autres qu'il n'y a pas lieu de « crier au loup » puisque l'État de droit protège notre souveraineté. Qui plus est, le principe de la liberté d'association implique également la liberté de sortir d'une association. L'UE n'est pas un empire ni une prison des peuples.
Le Conseil d'État aborde en outre la question de la résilience, de l'esprit de défense et du lien entre la nation et ses armées, mais les développements sont plutôt faibles et convenus, sans idée nouvelle ni originalité. Et sur le point particulier du SNU (service national universel), son enthousiasme tempéré ne semble pas partagé par la Cour des comptes, qui vient justement de rendre public un rapport plutôt critique sur le sujet.
Pour autant, il semble que le Conseil d'État ait oublié de traiter un volet de la souveraineté : l'intelligence économique. Le rapport consacre des développements pertinents sur la guerre économique que conduisent les Etats-Unis avec l'arme de l'exterritorialité du droit et évoque la guerre économique en tant que sous-ensemble de la guerre hybride, mais à aucun moment il n'est question d'intelligence économique, c'est-à-dire de l'utilisation des moyens régaliens de renseignement et d'influence à des buts principalement, voire exclusivement, économiques. Il s'agit pourtant aujourd'hui d'une menace majeure à notre souveraineté.
Dans ce rapport qui fera date, le Conseil d'État replace, non pas « l'église au milieu du village », mais la souveraineté au centre de la Nation. Ce faisant, il recadre un débat politique troublé par la tentative de dépassement du clivage gauche-droite par le centre ou les extrêmes. Quiconque s'inscrit dans le jeu des institutions républicaines ne peut considérer la souveraineté nationale comme un témoin du passé ou une peau de chagrin. A l'inverse, ni la souveraineté ni la nation ne sont des idoles intangibles. La souveraineté s'accommode fort bien de limitations à l'exercice de la force légitime et de transferts de compétences, de même que la nation française trouve son intérêt à coopérer avec les autres nations.
Cela trace peut-être pour la gauche de gouvernement une issue de secours pour sortir de l'impasse où son alliance avec une gauche radicale de moins en moins républicaine l'a conduite. Est-il nécessaire de rappeler que la souveraineté du peuple et de la nation, sont historiquement, en France, des idées de gauche opposée à la réaction de toute résurgence d'une « Sainte-Alliance » ou d'un empire.
A l'inverse, l'Allemagne n'a de son côté aucune difficulté avec l'idée d'empire, car elle a de tout temps dominé celui qui a succédé à Rome en Occident. C'est pourquoi elle pousse à la communautarisation de certaines compétences en matière de défense comme le contrôle des exportations, voire se dit favorable à la prise de décision à la majorité qualifiée y compris sur les questions de défense.
On observera incidemment qu'il n'y a que la France pour parler de souveraineté européenne. Les 26 autres écoutent poliment en disant : « c'est cela, ouiiiii ». Il n'y a que la France pour ne pas comprendre que l'UE ne veut surtout pas croiser le fer avec les Etats-Unis, où elle fait de confortables excédents, ou la Chine, dont les excédents sur les uns sont en partie captés par les autres (qui taxent l'import). Les Européens qui profitent de l'UE n'ont aucune envie de tuer la poule aux œufs d'or pour un concept 100% français qu'ils ne prennent même pas la peine de traduire, histoire de montrer combien cela leur est étranger.
Dans les faits, l'UE ne parle que de résilience (éventuellement avec un « z »), ce qui n'est pas tout à fait la même chose. Pour résumer, un secteur est résilient si la production en cause est conçue en Allemagne et sous-traitée dans les pays européens à bas coûts de main d'œuvre. C'est dire si l'intégration de l'Ukraine est espérée avec impatience, au nom de la résilience européenne bien sûr.
Vous avez dit « communauté de destin » ? Oui, à condition qu'il y ait en France, pour préserver nos intérêts dans l'UE, une véritable « doctrine de souveraineté » que le Conseil d'État appelle de ses vœux. Ses recommandations en la matière feraient un excellent support de programme politique. « Cette doctrine, qui n'aurait pas vocation à être un document long, consisterait à inviter l'ensemble des acteurs publics à identifier, dans leurs champs de compétences respectifs, les vulnérabilités ou dépendances auxquelles la France est exposée ainsi que les besoins et enjeux pour l'avenir. (...) À cette fin, les ministères pourraient être invités à évaluer, au même titre que les considérations politiques, juridiques ou budgétaires habituelles, le coût en termes de souveraineté et de non-souveraineté des questions soumises à arbitrage ».
Il existe en France de tout temps un « parti » favorable à l'idée de soumettre notre souveraineté à la puissance dominante en Europe, de même qu'il a toujours existé un « parti » qui considère que la morale ou l'idéologie dominante doive prévaloir sur nos intérêts nationaux. Mais cela fait sept siècles que le pouvoir politique cherche à préserver la France de cette guerre civile permanente entre « Guelfes » et « Gibelins », respectivement partisans de la papauté et de l'empire, en proclamant l'indépendance d'un pays libre et souverain.
Le problème, c'est que ce « parti » héritier à la fois de Philipe le Bel, de Richelieu et de Mirabeau, manque aujourd'hui d'une incarnation politique. Il serait dans l'ordre des choses qu'une personnalité de gauche s'en empare en vue de sortir par le haut de l'impasse du tripartisme actuel. Cela suppose certes d'en finir avec les inepties européistes et de renouer avec une tradition républicaine que certains estiment passée de mode. Mais à la lumière de l'incroyable fiasco du prétendu « nouveau front populaire », on se demande s'ils en ont encore la capacité et même l'envie.
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* Le groupe Mars, constitué d'une trentaine de personnalités françaises issues d'horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l'industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.
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