Pourquoi le budget défense 2025 devra respecter la loi de programmation militaire
Le groupe de réflexions Mars*
« une politique économique avisée de la part du prochain gouvernement français, alors que les pays européens vivent sous la menace de la Russie, devrait commencer par investir massivement dans des capacités industrielles de défense souveraines » (Le...
OPINION - Nouveau gouvernement, nouvelles priorités, nouvelles orientations économiques ? Alors que le budget du ministère des Armées doit augmenter de 3,3 milliards d'euros en 2025, le groupe de réflexions Mars* rappelle que l'investissement de défense est rentable sur le plan économique, social, fiscal ainsi que pour le commerce extérieur et l'innovation (Recherche & Développement).
L'un des enjeux de la nomination d'un nouveau gouvernement réside dans sa capacité à décider de mesures nouvelles conformes à des orientations politiques rencontrant le soutien d'une majorité de parlementaires des deux chambres. Au terme d'une cinquantaine de jours d'impasse, on semble s'orienter vers un gouvernement de droite avec le soutien sans participation de la droite de la droite. Ce qui s'appelle une victoire du « front républicain »... belle manœuvre Mon général !
Le monde de la défense garde un souvenir amer de l'expérience passée, pour ne pas dire du passif, du dernier gouvernement de droite (Fillon). Avec la perte de 20% des effectifs, la trop fameuse RGPP a eu l'effet d'une guerre d'attrition sur les moyens consacrés à nos armées, sans les avantages de l'aguerrissement. C'est essentiellement ce qui explique pourquoi la France est montrée du doigt pour son manque de solidarité à l'égard de l'Ukraine. Mais la vérité est qu'elle manque cruellement de moyens militaires depuis les coupes subies jusqu'en 2012, voire 2015. La vigilance est donc de mise.
Un rééquipement urgent
En matière de défense, chacun sait en effet que la reconduction à l'identique du budget 2024 aurait pour effet de renoncer à « franchir la marche » à 3,3 milliards d'euros prévue à l'article 4 de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2024-2030 adoptée il y a un an. Fâcheux pour une deuxième année d'exécution. Certes, notre pays n'est pas en première ligne dans les conflits majeurs en cours dans le monde, mais si l'on admet que l'époque a changé et que ce changement est durable, il convient d'en tirer les conséquences en termes militaires. Notre pays a besoin d'équiper son armée à un rythme accéléré. Tel est l'enjeu du budget de la défense à adopter cet automne.
La bonne nouvelle dans ce contexte sombre, c'est que l'investissement de défense est rentable. Cela est admis dorénavant depuis quelques années par la littérature économique (1) même si les analyses divergent sur le délai du retour sur investissement (interrogé sur le sujet, un logiciel d'IA générative donne la fourchette de 0,6 à 1,2 de retour sur un an).
Sur le plan de l'économie politique, il paraît en effet possible de dégager un certain consensus qui pourrait se résumer en une quinzaine de constats objectifs.
Il n'existe pas d'effort de défense (exprimé en % PIB) optimal absolu, mais des optima relatifs en fonction de la réalité de la menace et de la taille du pays ; à ce titre, l'objectif otanien de 2% est très inférieur aux normes de la guerre froide, quand l'OTAN exigeait au moins 3%. Cela n'a donc aucun sens de comparer le taux d'effort actuel avec ce qu'il était à une autre période, ni de comparer le taux d'effort entre pays de tailles très différentes. Ce n'est pas un indicateur pertinent, ni en termes économiques, ni même en termes d'efficacité.
La politique industrielle de l'armement (lorsqu'il en existe une) intéresse exclusivement le moyen et le long terme économique parce qu'elle est sous-tendue par une volonté politique de souveraineté et d'autonomie stratégique. Sa définition échappe largement au domaine d'interprétation du calcul traditionnel de rentabilité économique, en raison notamment de la longueur des immobilisations qu'elle utilise, très supérieure à l'horizon de la majorité des investissements commerciaux privés. Le choix du développement des industriels d'armement se présente donc aujourd'hui comme un choix pour l'avenir dont la responsabilité globale revient aux autorités publiques, même si sa réalisation fait intervenir pour moitié des centres de décision privés. Cela rend inadaptés les raisonnements en termes de coûts d'opportunité par rapport aux autres investissements industriels.
L'achat d'équipement sur étagère à l'étranger a pour premier effet macroéconomique d'augmenter les importations. Cet effet négatif peut être partiellement équilibré par des compensations industrielles locales, mais ces « offsets » ont surtout pour conséquence de renchérir le coût des équipements importés et donc de dégrader la balance commerciale. On rappellera que, par fierté d'une autonomie retrouvée, la France refuse depuis au moins 40 ans de demander des compensations industrielles contrairement à sa pratique sous la IVe République, pratique toujours en cours, malgré les codes européens de bonne conduite, de la part de la plupart de nos partenaires européens avec, pour certains, la volonté d'avoir surtout des compensations bien plus que des équipements.
L'achat d'équipements militaires auprès des industriels nationaux (BITD) permet de maîtriser la balance commerciale et d'être souverain à condition que la chaîne de valeur reste très majoritairement nationale de bout en bout. Si ce n'est pas le cas, toute « fuite » hors du circuit économique national diminue l'effet multiplicateur potentiel et fragilise l'objectif de demeurer souverain sur le long terme. Or des études microéconomiques récentes ont montré à quel point cette chaîne de valeur était intégrée au niveau européen, ce que des instruments tels que le fonds européen de défense encourage. Cela va des composants les plus modestes jusqu'à des sous-ensembles majeurs tels que les moteurs diesel et les boîtes de vitesse.
A ce titre, le modèle de l'arsenal (2) apparaît le plus efficace en termes macroéconomiques, à condition que les coûts de production soient maîtrisés, ce qui suppose, en l'absence de compétition, une régulation publique forte au niveau microéconomique sur la formation des prix. A cet égard, le modèle américain d'arsenal national privé mérite d'être rappelé.Pour les Etats-Unis, le libre échange ne s'applique qu'aux autres. Ils ont parfaitement raison : il n'existe pas de marché de l'équipement de défense, pas de libre concurrence, pas de libre formation des prix, un client unique, une interdiction d'exportation de principe (pour un contrôle politique des exceptions), des barrières considérables à l'entrée de nouveaux fournisseurs, etc. Il n'y a dans le monde que la Commission européenne pour croire à l'existence d'un marché intérieur de défense.
L'impact économique de l'effort de défense n'est pas le même selon que la priorité est donnée à la formation de capital fixe ou de... capital humain : l'effet multiplicateur des rémunérations n'est pas établi au niveau national, même si son rôle pour les économies locales est évident. Il en va différemment de l'effort d'armement. L'investissement de défense comprend en effet plusieurs composantes : la formation de capital fixe sous la forme de capacités industrielles, la formation du capital humain nécessaire à la conception et à l'entretien des équipements, la recherche technologique.
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Dépenses de défense : quel impact économique ?
En revanche, considérer l'équipement de combat lui-même comme un investissement est contestable en termes économiques car difficile à amortir et à assurer dans la mesure où sa durée de vie est impossible à déterminer à l'avance. Qui sait si tel Rafale durera 50 ans dans les inventaires sous différentes configurations ou disparaîtra dans l'année par accident ou par fait de guerre ? Par conséquent l'impact économique de l'investissement de défense est d'autant plus fort qu'il touche les trois composantes précédemment citées ; s'il ne concerne que la production d'équipements déjà développés (et à plus forte raison de consommables tels que les munitions), l'impact est nul, voire négatif. Et effectivement, acheter des chars sur étagère à l'étranger (comme le fait la Pologne) n'est pas un investissement au sens économique : c'est une consommation intermédiaire qui capte une dépense publique qui serait sans doute plus utile ailleurs.
Investir dans l'armement ne vise pas à produire un effet économique direct (contrairement à la plupart des investissements civils), mais à délivrer durablement (investir dans l'armement et dans l'industrie nationale d'armement, c'est s'assurer une capacité autonome et sur le long terme d'accéder aux systèmes nécessaires pour notre défense) un bien collectif - la défense - sans lequel le reste des activités économiques et humaines ne peut pas avoir lieu sereinement. L'utilité en matière de défense est cependant une notion ambiguë, car il est très difficile de chiffrer le gain économique dû à une défense efficace, c'est-à-dire assurant la sauvegarde de la nation, la sécurité de ses habitants et la protection de ses intérêts vitaux. La guerre en Ukraine, avec un coût de la reconstruction évalué entre 500 et 600 milliards d'euros (soit quatre années du PIB ukrainien d'avant-guerre) permet d'estimer le gain économique d'une dissuasion efficace. En extrapolant ces chiffres à la France, la comparaison est vertigineuse : une dépense annuelle de défense de 50 milliards d'euros permet ainsi « d'économiser » plus de 10.000 milliards d'euros, soit un retour sur investissement de deux cents contre un : imbattable !
Il ne serait pas tout à fait exact d'affirmer que l'achat de « produits de défense » matures (pour employer la terminologie de l'UE) à l'industrie nationale n'ait aucun intérêt économique : cela permet au moins d'éponger les coûts fixes et donc d'améliorer potentiellement la capacité d'autofinancement afin de faciliter à l'industriel l'investissement sur fonds propres dans le développement de nouveaux produits et de nouvelles capacités.
Les exportations permettent aussi de préserver une base industrielle au service des armées sans que cela ne requière un effort budgétaire national équivalent. Elles contribuent ainsi de manière significative à la finalité première de cette base : participer à la politique d'autonomie stratégique. L'exportation de « produits de défense » (qui sont aussi de plus en plus des services) contribue également autant aux économies d'échelle qu'à l'équilibre de la balance commerciale, dont on sait aujourd'hui à quel point elle est en déficit en dépit d'un excédent croissant des transferts de matériel de guerre (3). Difficile de nier cet impact macroéconomique dans le cas de la France. On aimerait que l'industrie française de la transition énergétique soit aussi performante.
L'innovation technique est en effet inhérente à l'investissement de défense, car les armées recherchent toujours l'efficacité opérationnelle, c'est-à-dire la supériorité sur tous les champs de confrontation potentiels. Or, comme le montre la guerre en Ukraine, cette supériorité ne vient de la « masse » que parce que le rapport de force technologique est équilibré : une rupture technologique pourrait déséquilibrer le rapport de force d'un côté ou de l'autre. C'est pourquoi l'investissement de défense comporte une forte intensité en innovations, le plus souvent plus forte que la plupart des investissements civils. C'est aussi pourquoi certains risques en matière de recherche ne peuvent être assumés que par la puissance publique, du fait de leur faible probabilité de rentabilité à court terme. C'est ainsi que la plupart des ruptures technologiques développées dans la Silicon Valley ont pour origine le financement de programmes de défense par le Pentagone. Une exception toutefois qui n'en est pas une, tant le domaine spatial est d'intérêt dual : le programme (civil) Apollo a été, dans les années soixante, la matrice de la révolution industrielle informatique, mais il s'agissait en réalité moins de poser le pied sur la Lune que de combler le « missile gap » apparu depuis le lancement de Spoutnik en 1957.
La R&D militaire tire l'innovation
Pendant longtemps on a supposé que la R&D militaire induisait un effet d'éviction à l'égard de la R&D civile, tant publique que privée ; mais, comme le remarque Renaud Bellais (4), la chute des budgets militaires n'a pas induit d'augmentation de l'effort civil de recherche. Il apparaît en fait que la R&D militaire représente plus un complément qu'un concurrent de son équivalent civil. Le plus souvent les projets civils ont beaucoup de mal à trouver des appuis. Le budget civil de R&D trouve bien peu de défenseurs face à ceux qui cherchent par tous les moyens à réduire la pression fiscale ; et les projets civils doivent prouver leur « retour sur investissement » (à l'instar des investissements privés). Un tel contexte ne laisse qu'une faible marge de manœuvre et tend à exclure tout financement pour des projets à haut risque ou trop éloignés d'une commercialisation rapide.
L'exemple des hélicoptères montre que les relations dynamiques entre l'aéronautique militaire et civile résultent moins de retombées technologiques du militaire au civil que du nombre élevé des utilisations conjointes de mêmes techniques, voire des possibilités offertes de construire quasi simultanément des versions militaires et civiles des mêmes modèles (ex. Super PUMA). Cette facilité offerte à l'industrie aérospatiale a pour conséquence économique pour les entreprises de réaliser une certaine péréquation entre les résultats des branches civiles et militaires.
L'investissement de défense permet en outre de maintenir et développer un tissu industriel performant alimentant des emplois de qualité dans des territoires ruraux ou en reconversion : il concourt de fait à l'aménagement du territoire, ce qui économise de la dépense sociale.
Au-delà de la R&D, il nous faut veiller plus que jamais à la protection et à la transmission de nos savoir-faire, même ceux qui sont considérés comme les plus traditionnels et les plus rustiques. A défaut, le risque de perte de compétences et de savoir-faire n'épargnera aucune filière.
L'investissement de défense, dès lors qu'il s'inscrit dans une perspective politique de maintien d'une autonomie stratégique, obéit à une programmation de moyen terme, voire dans l'idéal à une planification de long terme, qui s'accommode très mal des à-coups d'une politique budgétaire de court terme, qu'il s'agisse de relancer la demande en anticipant les commandes ou au contraire de freiner le rythme des acquisitions, incompatible avec une saine gestion des capacités industrielles.
Enfin, sauf à exonérer de taxes et de cotisations les fournisseurs de la défense, le retour fiscal et social de la dépense de défense à chaque étape de la chaîne de valeur permet au bout « d'un certain temps » (fonction des caractéristiques du circuit économique en cause) à la puissance publique de rentrer dans ses frais. Un euro dépensé rapporte à terme un euro en rentrées fiscales et sociales, voire davantage. Cela signifie que, loin d'être un pur centre de coût, l'investissement de défense est surtout un centre de profit qui non seulement tire l'innovation technologique, mais permet aussi de financer d'autres priorités politiques économiquement moins rentables : la transition énergétique par exemple, dont le contenu technologique est beaucoup moins intense et la contribution à la balance commerciale beaucoup moins favorable.
C'est pourquoi une politique économique avisée de la part du prochain gouvernement français, alors que les pays européens vivent sous la menace de la Russie, devrait commencer par investir massivement dans des capacités industrielles de défense souveraines. L'effet multiplicateur et le retour fiscal garantiraient rapidement un retour sur investissement permettant d'investir dans d'autres priorités, notamment la formation, la santé et la transition énergétique, toujours dans une perspective souveraine. Il ne faut pas inverser l'ordre des priorités.
1 : Les travaux de l'observatoire économique de la défense (OED) ont sans doute été précurseurs à partir d'avril 2017 avec la publication d'une première étude dans le n°91 de la publication EcoDef (Oudot, 2017), suivie et confirmée par une analyse de la chaire économique de l'IHEDN en mai 2020 (Belin & Malizard, 2020) ; le groupe MARS n'a pas été pour rien dans la diffusion de ces travaux à partir du printemps 2020 : cf. https://www.latribune.fr/opinions/tribunes/l-investissement-dans-la-defense-rapporte-plus-que-ce-qu-il-coute-846190.html
* Le groupe Mars, constitué d'une trentaine de personnalités françaises issues d'horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l'industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.
