Alors que le Medef refuse catégoriquement de signer les recommandations sur la transition énergétique, arguant qu'elle mettrait à mal la "compétitivité à court terme", Dani Rodrik, professeur de sciences sociales à l'Institute for Advanced Study, rappelle l'importance de l'intervention de la puissance publique en la matière, notamment aux Etats-Unis
L'avenir de notre planète dépendra de la rapidité de transition de l'économie mondiale en direction d'une « croissance verte » - dans laquelle, en se basant sur des technologies propres, les modes de production pourraient significativement réduire les émissions de dioxyde de carbone et autres gaz à effet de serre. La tarification du carbone demeure pourtant mal évaluée, en raison des subventions aux combustibles fossiles et de l'absence de recettes fiscales nécessaires pour appréhender les externalités globales du changement climatique.
Dans ce contexte, les subventions en faveur du développement des technologies vertes - l'éolien, le solaire, les bioénergies, la géothermie, l'hydrogène et les technologies de piles à combustible, entre autres - revêtent une double importance. Tout d'abord, elles poussent les innovateurs à investir dans des projets incertains et risqués, les efforts de recherche et développement en résultant générant des bienfaits sociétaux de grande valeur. Deuxièmement, elles contrent les effets de la mauvaise évaluation du prix du carbone en direction du changement technologique.
La stratégie de la concurrence internationale
Ces deux considérations constituent pour les gouvernements autant de raisons mutuellement renforcées de favoriser et de soutenir les technologies vertes. En réalité, cet appui gouvernemental prend aujourd'hui de l'ampleur à la fois dans les économies avancées et dans les économies émergentes. Intéressez-vous de plus près à ces économies, et vous constaterez un nombre impressionnant d'initiatives de l'État destinées à encourager l'utilisation des énergies renouvelables ainsi qu'à stimuler l'investissement dans les technologies vertes.
Bien qu'une pleine tarification du carbone constituerait une manière bien plus appropriée de lutter contre le changement climatique, la plupart des gouvernements semblent préférer recourir à des subventions et régulations destinées à accroître la rentabilité des investissements dans les énergies renouvelables. Il apparaît bien souvent que l'intention des autorités consiste à conférer aux industries nationales une longueur d'avance face à la concurrence internationale.
Stimuler les industries vertes par la concurrence
En principe, nous serions amenés à considérer ces motivations concurrentielles comme constitutives par nature d'une politique du chacun-pour-soi. Dans les secteurs traditionnels, les considérations de parts de marché représentent un jeu à somme nulle d'un point de vue global, et toute ressource investie en vue de générer un gain sur le plan national entraîne une perte sur le plan global.
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Mais dans un contexte de croissance verte, les efforts domestiques destinés à stimuler les industries nationales vertes peuvent s'avérer souhaitables à l'échelle mondiale, malgré le caractère paroissial et commercial de ces motivations. Lorsque les retombées transfrontalières jouent en défaveur d'une taxation du carbone et de la subvention du développement technologique dans le domaine des secteurs propres, la stimulation des industries vertes motivée par des raisons concurrentielles s'avère être une bonne chose, et pas une mauvaise.
De bonnes politiques industrielles peuvent aussi connaître l'échec
L'argumentation des opposants aux politiques industrielles repose sur deux points. Le premier consiste à affirmer que les gouvernements ne disposent pas des informations nécessaires pour pouvoir faire les bons choix quant à soutenir telle ou telle société, et telle ou telle industrie.
Le second réside dans l'idée qu'une fois les gouvernements impliqués dans un exercice de soutien à une industrie particulière, ils deviendraient vulnérables à une quête de rente ainsi qu'à une manipulation politique de la part des lobbyistes et autres sociétés au réseau bien établi. L'affaire américaine de la faillite de Solyndra en 2011 - fabricant de panneaux solaires ayant mis la clé sous la porte après avoir perçu plus d'un demi-milliard de dollars en garantie de prêt gouvernementale - semble illustrer ces deux dérives.
En réalité, le premier de ces arguments - à savoir le manque d'omniscience - ne revêt que bien peu de sens, tandis que la problématique de démarche rentière peut être résolue au moyen de mesures institutionnelles appropriées. Les bonnes politiques industrielles ne reposent ni sur une omniscience des gouvernements, ni sur leur capacité à miser sur de futurs gagnants ; les échecs constituent en effet une composante inévitable et nécessaire de tout programme bien conçu.
L'impact conséquent de projets modestes
Bien qu'il soit encore trop tôt pour conclure à un verdict s'agissant du programme américain de garantie de prêt, il est clair que l'affaire Solyndra ne peut être correctement analysée sans que ne soient pris en compte les nombreux succès permis par ce programme. Tesla Mortors, qui a bénéficié de 465 millions de dollars de garantie de prêt en 2009, a vu la valeur de ses actions monter en flèche, et a pu rembourser son emprunt relativement tôt.
Une analyse des programmes d'efficience du département américain de l'Énergie a révélé que les bénéfices nets s'élevaient à 30 milliards de dollars, soit un excellent retour pour un investissement d'environ 7 milliards de dollars sur une période de 22 ans (en dollars de 1999). Aspect intéressant, l'impact positif a principalement résulté de trois projets relativement modestes dans le secteur de la construction.
Des politiques industrielles vertes à double tranchant
Les mesures de politique industrielle intelligentes exigent un certain nombre de mécanismes permettant d'identifier les erreurs commises, et de revoir les stratégies en conséquence. Orientations claires, objectifs mesurables, surveillance étroite, analyse appropriée, règles bien conçues et professionnalisme constituent autant de garde-fous institutionnels utiles. Aussi difficile que puisse s'avérer leur mis en ?uvre, ils constituent une exigence bien moins redoutable que celle constituant à miser sur d'éventuels gagnants.
Par ailleurs, une politique industrielle explicite - menée de manière consciente, et conçue en pleine considération des risques - est bien plus susceptible de surmonter les barrières informationnelles et politiques habituelles qu'une politique qui s'appliquerait de manière furtive, comme cela est trop souvent le cas.
Les politiques industrielles vertes peuvent s'avérer porteuses de dégâts lorsque les stratégies nationales prennent non pas la forme d'une démarche de subvention aux industries intérieures, mais celle d'une imposition des industries vertes étrangères ou d'une restriction de leur accès au marché. L'affaire des panneaux solaires en constitue un récit d'avertissement. Les litiges commerciaux entre d'un côté la Chine et, d'un autre côté, les États-Unis et l'Europe ont suscité la plus grande attention. Fort heureusement, c'est là l'exception, et non la règle, en matière de politiques industrielles vertes. La restriction des échanges commerciaux a jusqu'à présent joué un rôle réduit par rapport aux subventions apportées aux industries domestiques.
Guerre des subvention plutôt que guerre des taxes
En pratique, il est peu probable que nous aboutissions à des politiques industrielles purement et simplement écologiques, une démarche qui serait uniquement axée sur le développement et la diffusion de technologies vertes, excluant ce faisant les considérations de compétitivité, de profit commercial, et de croissance de l'emploi. Il est plus probable que les objectifs indirects mais politiquement essentiels de type « emplois écologiques » continuent de constituer une plateforme plus attractive pour la promotion des politiques industrielles que les énergies alternatives ou les technologies propres.
D'un point de vue mondial, il serait considérablement préférable que les préoccupations de compétitivité nationale aboutissent à une guerre des subventions, qui permettrait de développer l'offre mondiale en technologies propres, plutôt qu'à une guerre des taxes, qui ne ferait que la restreindre. C'est jusqu'à présent cette deuxième situation qui prédomine, bien qu'il soit impossible de déterminer dans quelle mesure, et pour combien de temps, cette tendance se poursuivra.
*Dani Rodrik, professeur de sciences sociales à l'Institute for Advanced Study, est l'auteur de l'ouvrage intitulé "The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy".
