Electricité dans les îles: une exemple de dérive de la péréquation

La visite du président Hollande aux Antilles est l'occasion d'évoquer l'une des composantes de la Contribution au Service Public de l'Electricité, à savoir la compensation des surcoûts de production dans les zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental (Corse, départements d'outre-mer, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre et Miquelon, îles bretonnes de Molène, d'Ouessant, de Sein, archipel des Glénan et îles Chausey).

Particularités insulaires

Si l'on excepte les lignes reliant la Corse à l'Italie, les systèmes électriques insulaires français ne peuvent compter que sur leurs installations locales, essentiellement alimentées par des importations de combustibles fossiles. Par exemple, en Guadeloupe la production électrique était issue en 2012 pour 53% du pétrole, 32% du charbon et 15% d'énergies renouvelables. En 2009, le charbon n'occupait que 13% du total. L'augmentation de la consommation de charbon, mauvais choix en termes d'émissions de gaz à effet de serre, s'explique à la fois par la recherche de débouchés pour le charbon nord-américain chassé par les gaz de schiste moins onéreux, et par la mise en service en 2010 d'une deuxième centrale thermique au charbon. Les systèmes insulaires ont aussi des ressources renouvelables importantes : pour la Guadeloupe, les 15% de production d'électricité d'origine renouvelable en 2012 venaient surtout du photovoltaïque (5,3%), de la bagasse (3,6%), de la géothermie et de l'éolien (3% pour chacun).
Sans accès à l'électricité produite par le parc nucléaire et les grandes unités hydroélectriques, voire à des centrales thermiques de grande taille, le coût de l'énergie électrique est beaucoup plus élevé dans les zones non interconnectées (ZNI) qu'en France continentale.

 Prix nodaux

Les principes économiques appliqués au secteur électrique (ou à n'importe quel réseau) sont clairs : il n'y a pas de différence de nature entre ces zones non interconnectées (ZNI) et, par exemple, la Bretagne ou PACA. Il s'agit de zones mal connectées à l'ensemble du parc de production national, la mauvaise connexion des ZNI n'étant qu'un cas extrême puisqu'il n'y a pas de connexion du tout. La solution optimale consiste à y appliquer le principe des prix nodaux : en chaque nœud la valeur de l'électricité résulte de l'équilibre entre offre (ordre de préséance des injections) et demande (ordre de préséance des prélèvements), les lignes d'interconnexion apportant, selon les cas, un flux supplémentaire d'offre (importations) ou de demande (exportations). En l'absence d'apport extérieur, les prix insulaires ne devraient donc refléter que l'offre et la demande insulaires.
Dans la plupart des ZNI la demande d'électricité est plus faible que la demande moyenne en France continentale. D'abord parce qu'il n'y a pas de chauffage électrique, ensuite parce qu'il y a très peu d'industrie, grosse consommatrice d'énergie. Mais le facteur demande ne joue quasiment aucun rôle dans la détermination de la valeur de l'électricité en ZNI. En effet, la technologie marginale, celle dont le coût d'exploitation donne la valeur du produit, est systématiquement la même : le thermique à flamme (fioul ou charbon). Le prix de l'électricité en ZNI devrait donc être le coût marginal du thermique à flamme, bien plus élevé que le prix en France métropolitaine.

Contrainte de péréquation

C'est là qu'intervient la politique. Sous l'impulsion de groupes d'intérêts locaux et d'idéologues de la chose publique s'est progressivement propagée l'idée selon laquelle les services publics doivent être facturés à un prix qui soit indépendant des contraintes géographiques : c'est le principe de péréquation géographique tarifaire. Ce principe de solidarité nationale semble être un brin de l'ADN de la République française. Comme l'écrit F.-M. Poupeau, « la péréquation géographique tarifaire fait partie de ces institutions que l'ordre politique pose comme des objets 'naturels', voire immuables ». En réalité, ajoute-t-il, «des spécificités de nature géographique ou technique peuvent justifier un traitement tarifaire modulé entre usagers, faisant de la péréquation une exception plutôt qu'une règle absolue dans le mode de gestion des grands réseaux de service public ».

Aussi bizarre que cela puisse paraitre, il aura fallu attendre la loi du 10 février 2000 transposant la première directive européenne sur la libéralisation du secteur électrique pour voir apparaître pour la première fois la péréquation géographique tarifaire dans le corpus législatif français sur l'énergie. Et, puisque les ZNI font partie du territoire de la République, la loi impose que l'électricité y soit vendue au même tarif que dans sa partie continentale.

Un prix inférieur aux coûts de production

L'application de la contrainte de péréquation donne un résultat simple : puisque le tarif de vente de l'électricité est une moyenne des coûts de production nationaux et puisque les coûts en ZNI sont plus élevés que les coûts en France continentale, le tarif est inférieur au coût en ZNI et supérieur à celui de la France continentale. Pour couvrir l'écart entre les recettes et les coûts des producteurs des ZNI provoqué par cette obligation de service public, il faut leur verser une compensation.
La compensation se fait par la Contribution au Service Public de l'Electricité (CSPE). La CSPE regroupe les charges imposées aux fournisseurs historiques (EDF et entreprises locales de distribution) que ceux-ci sont autorisés à répercuter dans la facture des consommateurs. Jusqu'en 2010, c'est la péréquation géographique tarifaire qui générait le plus de charges au sein de la CSPE. A partir de 2011, le poste 'énergies renouvelables' a pris la première place (60% en 2013). Pour l'année 2015, la couverture de la CSPE prévue par la Commission de Régulation de l'Energie nécessite la levée de 6,3 milliards d'euros, dont 1,5 milliard au titre de la péréquation tarifaire dans les ZNI.

Solidarité et redistribution

La nécessité de redistribuer les richesses au sein de la collectivité nationale est indiscutable. C'est la méthode qui pose problème. Les prix servent d'indicateur de rareté aux consommateurs et d'indicateur d'utilité aux producteurs. Un prix inférieur au coût de production est donc une incitation à surinvestir en équipements de consommation (notamment d'air conditionné) et à surconsommer. Symétriquement, les producteurs sont incités à sous-investir et à sous produire, ce qu'il faut corriger par des interventions réglementaires répétées. A l'inconvénient de distordre les signaux de prix, la péréquation ajoute de l'injustice. En effet, même si les ZNI sont plus pauvres en moyenne que la France métropolitaine, il y a aussi des riches dans les premières et des pauvres dans la seconde. Une partie du transfert réalisé est donc régressive puisque la CSPE est payée par tous.
C'est par des transferts de revenu ciblés que devrait se matérialiser la solidarité nationale, et non par des manipulations de prix. Il est vrai que cette affirmation doit être corrigée dans le cas de biens tutélaires pour lesquels le prix doit refléter non seulement le coût de production mais aussi les externalités positives générées. Mais dans le cas présent, pourquoi cette externalité serait-elle différente selon les zones géographiques ?
La manipulation des tarifs publics est simplement une manifestation de la faiblesse des gouvernants qui n'osent pas utiliser leurs pouvoirs régaliens en matière fiscale et préfèrent se défausser sur les entreprises en disséminant des mesures de transfert sous le couvert d'obligations de service public, probablement plus indolores mais assurément coûteuses pour la collectivité.

Il ne faut pas espérer que la compensation des ZNI cessera avec la disparition des tarifs. En effet, les ZNI sont considérées par les pouvoirs publics français comme inaptes à voir leur secteur électrique s'ouvrir à la concurrence. Ces systèmes, au titre de « petits réseaux isolés », bénéficient d'un régime dérogatoire autorisé par les directives européennes de 2003 et 2009. Il y aura donc encore pour longtemps des tarifs pour l'électricité dans les ZNI, et pendant longtemps il faudra compenser leur insuffisance à couvrir les coûts de production.

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