Fonction publique : la réforme va droit dans le mur

Réforme de la fonction publique : le mot est lancé. Rémunération au mérite, accroissement de la part des contractuels, départs volontaires, réduction des effectifs... Voilà qui fleure à nouveau la révolution. J'aimerais dire ici pourquoi le chantier paraît bien mal engagé.

Nul ne peut contester qu'il s'agit d'un enjeu clé. Il n'y a pas de transformation économique et sociale profonde sans reconfiguration des fonctions de l'État. Ces dernières sont questionnées à tous les niveaux par l'irruption du numérique. Comment repenser le maillage territorial ? Comment rationaliser les guichets et enrichir les services rendus grâce aux services en ligne ? Quelles sources de simplification exploiter grâce à la mutualisation des données ? Comment repenser la santé, notamment la part de l'ambulatoire, l'éducation avec les nouvelles possibilités d'enseigner à distance ? Comment améliorer la coordination entre les différentes entités qui forment l'administration ? La liste est longue. Et tout cela a bien entendu un impact direct sur l'emploi et son allocation.

La charrue avant les bœufs

Il est clair que si l'administration n'est pas une entreprise comme les autres, elle ne peut faire l'impasse sur un projet d'entreprise à l'heure du numérique. Mais il ne suffit pas de parler d'État-plateforme pour faire programme. Réformer l'État, c'est d'abord s'interroger sur ses finalités, son contour, son design. Ce n'est qu'en fin de course que doit être évoquée la question des instruments et des moyens.

Or, c'est précisément là où le bât blesse. La négociation, telle qu'elle est engagée aujourd'hui, se focalise d'emblée sur les instruments avant même que n'aient abouti les chantiers dits "transversaux" qui devaient la fonder. Baisser l'emploi de 120.000 (objectif assez modéré par ailleurs, au regard des surenchères de la présidentielle) n'est pas une finalité en soi. Modifier les critères de rémunération, ou les garanties contractuelles, ne nous dit rien du projet étatique du nouveau gouvernement.

Comme toute réforme qui se bâtit sur les instruments, elle ouvre grand la porte à la paranoïa. Elle véhicule implicitement l'image d'une administration malade de ses fantassins, du manque de motivation, de mobilisation, de mobilité des fonctionnaires de base, en surnombre il va de soi... Que l'on adhère ou non à cette vision stéréotypée, ce qui est certain c'est que le message subliminal maximise les chances de conflit et de blocage. Avec tous les risques que cela fait encourir à la reprise hexagonale.

On cherche le sens

Or c'est d'abord de cela qu'est malade le processus de réforme en France. Il vient d'en haut, il s'abstient d'en délivrer le sens. L'exigence d'adaptation évoquée aujourd'hui est bien trop vague. La longue liste des échecs de ces réformes top-down devrait pourtant inciter à plus de prudence. Cette focalisation sur les dysfonctionnements de la base n'a jamais rien produit de bon.

D'autant que si l'administration peine à redéfinir ses contours, son architecture, ses missions, c'est plutôt du côté de son haut management qu'il faut se tourner : ses directeurs, dont la principale vocation est de se déplacer dans un jeu de chaises musicales de poste de management en poste de management, sans porter de vrai projet pour leur administration, autre que celui de minimiser les remous qui feraient tâche dans leur carrière ; dont l'audace principale consiste à parer les structures existantes de nouveaux acronymes, rendant un peu plus opaque le mille-feuille administratif.

D'où vient l'intelligence collective, l'entité coordinatrice qui permettrait de penser l'administration comme un système, d'en optimiser l'architecture et les flux internes ? On serait bien en mal d'y répondre.

Absence de schéma global

Je vous conseille de lire à ce sujet le chapitre consacré, dans le dernier rapport de la Cour des comptes, à l'amplification de la modernisation numérique de l'État (p.145). La prise de conscience est bien là. Un machin, une sorte d'incubateur, a bien été mis en place : la DISIC, qui devient DINSIC en 2015. La Cour loue l'initiative et le début d'action. Mais derrière ce chantier du siècle, elle constate que l'incubateur public "repose sur une poignée d'agents, la plupart  recrutés sur des contrats courts et dotés, à leur arrivée, d'une connaissance limitée du fonctionnement de l'administration. Aucun dispositif d'intégration leur permettant de comprendre l'environnement administratif n'a été prévu". Elle constate les freins liés à l'absence de relai dans les autres services interministériels, et l'absence de programmation budgétaire pluriannuelle...

L'administration souffre de cet émiettement des projets, et de l'absence de schéma global. Et la réforme qui s'annonce, comme souvent, amène des outils mais fait l'impasse sur l'architecte.

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