Une structure duale est un avantage pour l'indépendance des décisions : l'ASN peut, en cas de pression du gouvernement dont il dépend, s'appuyer sur l'autorité scientifique et technique de l'IRSN comme contrepoids. Au sein d'une même entité, l'ASRN, qui verra le jour au 1er janvier 2025, ce bras de levier disparaît. L'organisation devra compenser en séparant le processus d'instruction des dossiers de sûreté nucléaire de l'expertise qui y est apportée, en bref, tenter de recapturer l'indépendance... dans un règlement d'ordre intérieur.

À lire les rapporteurs, les avantages de la réforme ne sont pas négligeables : il s'agit d'éviter la dispersion des compétences scientifiques et techniques rares, les différences de priorisation entre ISRN et ASN qui génèrent des délais dans la prise de décision, un facteur important avec le flux à venir de demandes. Il y a un foisonnement technologique inédit dans le secteur avec des startups qui ne doivent pas être que régulées et supervisées, mais d'abord accompagnées pour élaborer un nouveau référentiel de sûreté à appliquer.

C'est vrai aussi qu'en cas de crise, cela ferait désordre que l'IRSN et l'ASN activent leurs propres centres de crise alors qu'il faudrait un interlocuteur unique. Parler d'une voix commune éviterait des confusions préjudiciables, nous disent les travaux parlementaires. Avec cette fusion, on pourrait être recruté sous différents statuts, d'en changer ce qui renforce la mobilité professionnelle et géographique, des critères plaisants de nos jours.

Plus de sûreté ?

Mais cette fusion ASN-IRSN renforcera-t-elle ou a minima maintiendra-t-elle le niveau de sûreté qu'on attend. Il y a le risque de placer l'expertise sous l'influence de la décision comme le dit un rapporteur ou inversement. Démontrer la sûreté, c'est douter, pas être assertif. Bien séparer l'expertise de la décision, quand l'IRSN et l'ASN sont séparées, cela va de soi. Une fois ensemble, c'est plus qu'un règlement d'ordre intérieur qu'il faut. Et d'imaginer la séparation des fonctions, comme on le voit souvent dans le secteur financier ou dans certaines autorités administratives : la personne responsable de l'expertise doit être distincte de la personne responsable de l'élaboration de la décision. Il y a moyen de mettre plus d'accent sur les groupes permanents d'experts avec une assise juridique plus forte, des experts nommés pour leur compétence et expérience. Plusieurs pays mettent en place cette expertise tierce (USA, Finlande, Royaume-Uni).

La transparence est un autre objectif à préserver : chaque crise récente a vu la mise en avant d'organismes amenés à la gérer et des soupçons de complotisme. L'éviter, c'est leur imposer une transparence absolue et l'obligation de rendre des comptes. Il faudra plus qu'un règlement d'ordre intérieur.

L'ASN a comme missions : la réglementation, les décisions ou autorisations individuelles, le contrôle du respect des normes par les exploitants, l'information du public et l'assistance au gouvernement en plan d'urgence. Elle compte 516 agents et un budget annuel de 68,30 millions d'euros (2022). L'IRSN fait office d'expert et a une mission de recherche en sûreté nucléaire et radioprotection. Elle est placée sous la tutelle des ministres de l'environnement, de la défense, de l'énergie, de la recherche et de la santé, avec quatre missions : l'expertise technique, la recherche, l'information du public et l'assistance aux pouvoirs publics en cas d'accident. L'IRSN dispose d'un effectif de 1744 personnes et d'un budget annuel de 285 millions d'euros (2022).

Il y a un dialogue continu et régulier et une convention qui lient aujourd'hui IRSN et ASN. Le président de l'ASN est membre du conseil d'administration de l'IRSN et la direction de l'ASN est membre du comité d'orientation des recherches de cet établissement.

La structure duale IRSN-ASN revient de loin. Tout a commencé avec un service central de sûreté des installations nucléaires (SCIN) en 1973, et la création, au CEA, d'un département de la sûreté nucléaire (DSN) en 1970. Un Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) a vu le jour en 1976. Après Tchernobyl, le SCIN devient une Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN) et le SCPRI est transformé en un Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI). En 2002, l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) est créé, en regroupant l'IPSN et l'OPRI, et la DSIN est remplacée par une Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSN) devenue ensuite l'ASN.

Fusionner l'ASN et l'IRSN semble alors la dernière étape : cela signifie le passage d'un système où l'expertise est « externalisée » à un système où elle est « intégrée ». Selon le pays, les deux formules existent.

Aux USA, le contrôle et l'expertise reposent sur la Regulatory Commission (NRC), créée en 1974. La NRC est dirigée par un collège de cinq commissaires L'expertise technique y est internalisée, mais fait écho à l'IRSN.

Au Japon, le contrôle repose sur une autorité de sûreté, la Nuclear Regulation Authority (NRA), créée en 2012 après Fukushima avec cinq commissaires. La NRA a à sa disposition à la fois une expertise technique interne, assurée par un département dédié, la Regulatory Standard and Research Department (RSRD), et deux organismes externes à la NRA : le Japan Atomic Energy Agency (JAEA) et le National Institute for Quantum and Radiological Science and Technology (QST).

La gouvernance de la sûreté nucléaire au Canada suit un modèle pleinement intégré.

Au Royaume-Uni, la gouvernance de la sûreté nucléaire s'appuie sur l'Office for Nuclear Regulation (ONR), créé en 2011, pour relancer le nucléaire civil. L'ONR a le statut de société indépendante avec des compétences d'expertise internes, assurées par sa Technical Division (TD), qui s'appuie sur des organismes externes, notamment privés.

La Belgique repose sur un modèle externalisé. Il y a une autorité de sûreté nucléaire, l'Agence fédérale de contrôle nucléaire (AFCN), rattachée au ministère de l'intérieur. Les missions techniques de l'AFCN sont confiées via un contrat de gestion à un organisme externe, Bel V, fondation de droit privé placée sous la tutelle de l'AFCN

Les mauvaises langues (qui ont peut-être raison) voient surtout dans la fusion ASN-IRSN une volonté de limiter l'indépendance un peu trop visible de l'IRSN. Ces dernières années, elle a pu imposer à l'exploitant d'aller plus loin que ce dernier n'aurait accepté. Les défauts de soudure ont été la dernier exemple en date avec EDF pensant pouvoir procéder aux inspections en fonctionnement, l'IRSN émettant de grands doutes à ce sujet. Il faut dire que l'IRSN dispose du pouvoir de publier ses avis indépendamment de l'ASN. Redoutable. Et si on préservait la liberté de parole de l'IRSN, même au sein de l'ASN ? Car l'ASRN dépend d'un état qui est le seul actionnaire d'EDF.

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Pour en savoir plus

Projet de loi relatif à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire, Rapport No 300 de M. Pascal MARTIN, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (31.01.2024), Avis No 296 de M. Patrick CHAIZE, fait au nom de la commission des affaires économiques (30.01.2024)

Rapport au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifique et technologiques sur les conséquences d'une éventuelle réorganisation de l'ASN et de l'IRSN sur les plans scientifiques et technologiques  ainsi que sur la sûreté nucléaire et la radioprotection ; M. Jean-Luc FUGIT, député, et M. Stéphane PIEDNOIR, sénateur, Juillet 2023