Lubrizol : pourquoi la « gestion de crise » à la française est dépassée

L'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen, dans la nuit du 25 au 26 septembre dernier, suscite de nombreux débats dont les médias se font quotidiennement l'écho.

Tandis qu'habitants, associations et élus dénoncent le manque de transparence de l'État dans sa communication autour de l'accident, les représentants de l'État s'en prennent aux rumeurs qui circulent sur les réseaux sociaux, accusées de nourrir l'inquiétude de la population.

Aux interrogations des premiers sur de possibles effets sanitaires associés aux substances émises par l'usine en feu, les seconds répondent par un discours qui se veut rassurant, appuyé sur des mesures et des discours d'experts. Loin de calmer les inquiétudes, ce discours tend au contraire à attiser la méfiance des habitants, incitant des élus à proposer la constitution d'une commission d'enquête parlementaire et certains à parler « d'affaire d'État ».

Cette situation n'est pas sans rappeler les suites de l'incendie de Notre-Dame de Paris.

Pour de nombreux observateurs, ces débats seraient l'expression, une nouvelle fois, de la perte de confiance des Français dans la parole de leurs dirigeants et des experts. Sans être propre à la France, cette perte de confiance y serait particulièrement prononcée, traduisant une défiance systématique de la population à l'encontre de discours jugés incomplets, partiaux ou inexacts.

Pour commode qu'elle soit, cette interprétation est pourtant trop simple.

S'agissant d'un accident industriel, elle fait fi de la manière dont la gestion de crise est conçue et organisée en France. Celle-ci a connu d'importantes réformes et réorganisations durant les vingt dernières années, afin de répondre à la multiplication de situations d'urgence de toutes natures, sans pour autant que son architecture centrale - organisée autour du préfet à l'échelon départemental - ni les principes sur lesquels elle s'appuie n'aient fondamentalement évolué.

Communication de crise

Reprenons, pour illustrer ces principes de gestion de crise, les communiqués de presse publiés entre le 26 septembre et le 1er octobre par la préfecture de Seine-Maritime, qui demeure, durant toute cette période, au centre du dispositif.

Dès le 26 septembre au matin, le discours se veut rassurant (« Il n'est pas mesuré de toxicité aiguë dans l'air »). L'objectif est clair : éviter toute inquiétude, alors que la population se réveille et découvre l'épaisse fumée noire qui recouvre l'agglomération, à laquelle est associée une odeur fortement incommodante.

La préfecture recommande toutefois une limitation de la circulation, le confinement des populations et la fermeture d'un certain nombre de lieux publics, dont les écoles ; ce qui ne peut manquer de susciter des interrogations sur l'insistance par ailleurs quant à l'absence de danger. Sont également énoncées les premières mesures à respecter en matière d'hygiène et de consommation de produits frais.

On se situe donc d'emblée dans le registre de l'État protecteur, qui se veut rassurant tout en prodiguant des conseils, mais qui n'exprime ni inquiétude ni souci de vigilance accrue. Cette posture se confirme dès le second communiqué publié en fin de journée le même jour : l'État dénombre les forces déployées sur le site (« 240 sapeurs-pompiers, 90 policiers, 46 gendarmes, 50 véhicules »), pour mieux démontrer qu'il est présent et contrôle la situation. Le lendemain, la préfecture demande aux habitants de ne pas saturer le téléphone du SAMU pour une « problématique d'odeur » : le problème serait donc essentiellement de nature olfactive.

Cela n'empêche pourtant pas les services de l'État d'insister sur la conduite à tenir pour ceux qui seraient entrés en contact avec les retombées de suie ou qui souhaiteraient consommer les produits de leur jardin.

Le même jour (27 septembre) dans l'après-midi, la préfecture montre qu'elle a pris, au sens propre comme au sens figuré, la mesure de la situation. Elle produit une carte des points de mesure, qui recouvre une bonne partie du territoire, et réitère sa conviction que le problème est avant tout de nature olfactive.

Le lendemain, ce ne sont pas moins de quatre communiqués qui sont publiés : le premier pour apporter la démonstration que les prélèvements effectués ne révèlent pas une présence dans l'air ou en surface de taux anormalement élevés de substances dangereuses ; le deuxième pour rappeler les « recommandations sanitaires » ; le troisième liste les mesures d'urgence demandées par la préfecture à l'usine ; et le quatrième évoque les actions en faveur des agriculteurs. Le discours se veut toujours rassurant.

Le dimanche 29, le rectorat autorise la réouverture des écoles dès le lendemain, signalant ainsi que du point de vue des pouvoirs publics la crise est terminée et que l'on entre dans la gestion post-accidentelle (une cellule chargée du suivi post-accidentel technologique est mise en place par le préfet dès le 28 septembre).

Le 30, la préfecture dénonce les images qui circulent sur les réseaux sociaux, montrant des eaux brunâtres, pour rappeler que l'eau est potable et n'a pas été affectée par les retombées de l'usine. Enfin, le 1er octobre, une liste des substances présentes au sein de l'usine est publiée, des mesures sont prises pour « l'élimination des fûts altérés » et une cellule psychologique est mise en place par l'Agence régionale de santé pour aider les personnes à « faire face à leurs inquiétudes et à leur stress suite à l'événement ». Si les campagnes de mesures se poursuivent, le problème est devenu psychologique.

État en surplomb, population « passive »

Ce qui frappe dans cette communication, c'est d'abord son caractère vertical et descendant : l'État, par la voix du préfet et des autres administrations déconcentrées, informe une population passive. Il tient un discours rassurant, s'appuie sur des mesures et la parole des experts pour écarter tout risque aiguë puis tout risque tout court, pour ne retenir qu'un problème olfactif, puis psychologique.

Ce discours, ensuite, n'exprime aucune inquiétude et ne prend pas au sérieux celle qui s'exprime dans la population. On ne relève aucune forme d'empathie dans les communiqués, aucune formule suggérant que l'État entend les questions qui remontent et s'engage à y répondre. À aucun moment l'État ne se place-t-il aux côtés de la population : au contraire, il la surplombe pour mieux la protéger.

Les communiqués successifs et la communication qui les entoure donnent également une indication de ce qui inquiète vraiment les autorités : la saturation du service d'appel du SAMU, la mobilisation des agriculteurs inquiets pour leurs revenus ou encore d'éventuels comportements de panique au sein de la population.

Enfin, on suit l'évolution des cadrages successifs de la situation : un accident industriel devient très vite un problème olfactif puis un problème psychologique, pointant la responsabilité des réseaux sociaux dans la diffusion de rumeurs et de fausses informations. Tandis que le discours à l'encontre des responsables de l'usine demeure, dans l'espace public tout du moins, très mesuré - ce qui est d'autant plus surprenant qu'il s'agit d'une installation ayant connu plusieurs incidents ces dernières années.

Comment s'étonner, dans ces conditions, que se développent dans la population une inquiétude mélangée à une colère croissante ?

À aucun moment la communication officielle ne prend-elle au sérieux les questions que posent les habitants. À aucun moment ne se montre-t-elle un tant soit peu prudente sur les effets sanitaires, insistant sur les effets aigus tout en négligeant les possibles effets à moyen ou long terme. Et lorsque se propagent des rumeurs à travers les réseaux sociaux, la préfecture cherche à les rectifier mais néglige le fait qu'elle a abandonné lesdits réseaux à d'autres entrepreneurs de cause. De fait, les services de l'État ne font qu'un usage limité des réseaux sociaux, que ce soit pour diffuser des informations (le fil Twitter du préfet de Seine-Maritime renvoyant pour l'essentiel au site de la préfecture et rediffusant les données qui s'y trouvent), ou a contrario collecter des données auprès des habitants.

Quand bien même il a été établi par la recherche en sciences sociales qu'en temps de crise, les réseaux sociaux sont une source d'information mais également un outil de connaissance et de coordination, ceux-ci ne font pas encore partie de l'outillage des services de l'État en gestion de crise en France - autrement une fois de plus que dans une approche d'information top-down.

En abandonnant ces réseaux à d'autres, comment s'étonner qu'y circulent les informations les plus invraisemblables et des photos qui n'ont rien à voir avec la situation de l'usine Lubrizol mais dont les auteurs profitent de la confusion pour attiser l'angoisse des habitants ?

Un train de retard

Sur le fond, la gestion de crise telle qu'elle est conçue en France ne s'appuie pas sur la population ou les ONG : il n'est pas fait appel à la population pour faire remonter des signalements, apporter des indices et des données, contribuer à la production de connaissance.

Les associations qui militent dans les domaines de la santé ou de l'environnement ne constituent pas des partenaires des services de l'État. Pourtant, après un autre accident intervenu dans la même usine le 21 janvier 2013, un rapport avait préconisé de mieux associer les associations et de faire un meilleur usage des réseaux sociaux :

Force est de constater que ce rapport n'a pas été suivi d'effet.

Gestion des risques, gestion de crise

Dans la gestion de crise, la connaissance appartient d'abord à l'État et à ses experts, c'est à eux qu'il revient d'informer de manière descendante une population passive. Cette attitude s'explique par le souci de produire une information neutre, distincte de la communication des industriels.

Mais elle en rupture avec les évolutions intervenues en matière de gestion des risques depuis une vingtaine d'année, suite à de nombreux scandales (amiante, sang contaminé) et controverses (OGM, pesticides, antennes relais). En ce qui concerne, par exemple, la santé environnementale, les riverains d'installations dangereuses comme les mouvements de victimes ou les associations de défense de l'environnement sont devenues parties-prenantes à la collecte, parfois l'analyse, et la discussion des données scientifiques.

On ne conçoit plus aujourd'hui le fonctionnement des différentes agences de sécurité sanitaire sans l'apport des associations de patients, de victimes, d'opposants ou de riverains. Autrement dit, la gestion des risques a pris acte de ce qu'elle ne pouvait pas se contenter de la seule parole scientifique dans son acception étroite pour gérer des risques comportant de fortes incertitudes, mais qu'il importait d'y associer les différentes parties prenantes.

La gestion de crise, pour l'instant, résiste à ce mouvement d'ouverture. Elle demeure un domaine régalien de l'État : ce dernier doit assurer la protection des populations mais surtout le maintien de l'ordre et un retour aussi rapide que possible au cours ordinaire des choses. Une crise est d'abord un moment de perturbation, une menace à l'ordre public, une source d'instabilité. Il est donc du devoir des représentants de l'État de maintenir l'ordre, en mobilisant des effectifs, en produisant des connaissances et en tenant un discours rassurant.

Les réseaux sociaux, forcément coupables ?

Le paradoxe dans le cas de Lubrizol - mais il n'est pas isolé, on pense ici aux débats qui se poursuivent au sujet des retombées de l'incendie de Notre-Dame de Paris -, tient à ce que l'effet produit est exactement inverse : manifestations devant la préfecture, dépôts de plainte, mobilisations associatives, autant de formes de « désordre » qui mettent à mal la gestion de la crise par l'État. Et ce ne sont ni les commissions d'enquête parlementaire, ni la probable mutation du préfet ou de tel ou tel responsable administratif, qui modifieront la situation.

Car le coupable est tout trouvé : les réseaux sociaux. Et plus généralement le contexte général de défiance à l'encontre des pouvoirs publics et des experts, que certains qualifient de crise de l'autorité, dans lequel on fait plus confiance aux rumeurs qui circulent qu'à la parole officielle.

Pourtant, si défiance il y a à Rouen, c'est d'abord celle des autorités à l'encontre de la population. Celle-ci demeure, dans l'imaginaire des services de l'État comme chez nombre d'experts, fondamentalement irrationnelle, sujette à des réactions émotives, peu douée de raison en situation de crise.

Quand bien même des décennies de recherches en sciences sociales ont démontré qu'en situation de crise, sauf en de rares circonstances, les populations ne paniquaient pas et faisaient au contraire preuve d'une très grande maîtrise de soi, les services de l'État partent du postulat, lorsqu'ils définissent un plan d'action, que la population va paniquer. Autrement dit, la gestion de crise repose sur des prémisses qui sont fausses d'un point de vue scientifique.

Ces prémisses relèvent d'abord d'une croyance ancrée chez les pouvoirs publics et les experts. Une croyance d'autant plus profonde qu'elle les conforte dans leur fonction de « sachants » occupant une position d'autorité et d'extériorité vis-à-vis d'une masse irrationnelle, et dessine une ligne d'action claire : communiquer pour informer, éduquer, raisonner.

Si le résultat n'est pas celui attendu, alors c'est que le mal est plus profond et qu'il convient de mettre en place un suivi psychologique. Tout en combattant les rumeurs et fausses informations qui circulent sur les réseaux sociaux, une bataille perdue d'avance lorsque ce terrain a été, comme cela a déjà été dit, abandonné.

Quatre pistes pour réformer la gestion de crise

Alors que faire ? Seule une réforme profonde de la gestion de crise peut permettre d'éviter les erreurs récurrentes qui sont commises. Celle-ci devrait reposer sur quatre prémisses.

D'abord, ne pas considérer que la population et ses réactions sont un problème, voire le problème ; dans le cas d'espèce, la population est d'abord victime d'une situation dont elle n'est pas responsable. Elle a légitimement le droit de s'inquiéter et de poser des questions.

Ensuite, associer cette population et ses associations à la collecte et l'analyse de données, notamment par le biais des réseaux sociaux mais aussi en les impliquant dans les campagnes de mesure. Tous les outils existent aujourd'hui pour cela.

Il convient également d'utiliser les réseaux sociaux pour diffuser des informations et répondre aux questions en adoptant une posture empathique ; la culture du communiqué de presse ou du numéro vert est dépassée.

Enfin, dépasser une vision archaïque de l'État comme seul responsable de la sécurité des populations. L'État a une mission de protection, mais il n'a pas à lui seul les moyens de l'assurer.

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Par Olivier Borraz, Directeur de recherche CNRS - Centre de Sociologie des Organisations, Sciences Po - USPC

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation