OPINION. Le mécanisme d'ajustement à la frontière proposé par la Commission européenne, MAC, a vocation à réduire les émissions de CO2 importées. Une initiative séduisante sur le papier mais dont la mise en pratique est un véritable casse-tête car elle entre en conflit avec les négociations commerciales menées par la même Commission. (*) Par Stefan Ambec et Claude Crampes, Toulouse School of Economics.
La Commission européenne a lancé une consultation publique sur le mécanisme d'ajustement carbone (MAC). Tous les citoyens européens sont invités à donner leur avis sur cet élément central du pacte vert en remplissant un questionnaire sur le site de la Commission d'ici au 28 octobre. En France, le Président Macron compte sur le MAC pour financer le plan de relance. Est-ce une manière de faire resurgir la taxe carbone balayée par les gilets jaunes dans le débat politique français ? Il s'agit bien d'une mesure qui a la saveur de la taxe carbone puisqu'elle est adossée à la même assiette fiscale, l'empreinte carbone. Néanmoins, contrairement à la taxe carbone, le MAC ne grève pas les émissions de CO2 lors de l'utilisation du produit (par exemple, le carburant automobile) mais le volume de CO2 émis lors de sa production. De plus, seuls les produits importés au sein de l'Union européenne (UE) sont éligibles.
Dans MAC, le terme « ajustement » fait référence à la différence de coût entre les produits fabriqués à l'intérieur des frontières de l'UE et les produits importés, différence imputable au contrôle des émissions de CO2 plus restrictif au sein de l'UE du fait du système de quota d'émissions (EU ETS). Dans un esprit de juste concurrence entre producteurs localisés de part et d'autre des frontières de l'UE, il s'agit de réduire cette différence par une surtaxe sur les produits importés en provenance de pays moins regardant en matière de réchauffement climatique. L'objectif est d'éviter des « fuites de carbone », c'est-à-dire la délocalisation des industries les plus émettrices de CO2 dont les produits nous reviennent plus carbonés que s'ils étaient fabriqués au sein de l'UE. Ces produits importés altèrent notre bilan carbone au moment où ils sont consommés. Comme l'a souligné le Haut Conseil pour le Climat dans son dernier rapport, si le bilan carbone de la France a globalement diminué depuis 2005, les émissions importées n'ont pas cessé d'augmenter de sorte que près de la moitié des émissions attribuable à la France ont lieu hors de ses frontière. Avant d'appliquer de nouveaux tours de vis réglementaires à la machine économique européenne, il paraît judicieux de colmater les fuites de carbones en s'attaquant à ces importations.
De la théorie à la pratique
Comme souvent en économie, les solutions fondées sur des raisonnements relativement simples s'avèrent compliquées à mettre en pratique. Le MAC n'échappe pas à la règle. Les économistes ont identifié plusieurs écueils sur le chemin de son application.[1] Le premier est la mesure de l'empreinte carbone d'un bien, c'est-à-dire des émissions de gaz à effet de serre générées par sa production. Cette information est difficile à obtenir sur notre sol, a fortiori hors de nos frontières. L'empreinte carbone est généralement estimée sur la base d'hypothèses techniques discutables appliquées à des processus de production plus ou moins standardisés.
Deuxième écueil, l'empreinte carbone d'un même bien varie selon la technologie de production, la localisation, et les entrants de productions. L'acier n'émet pas la même quantité de CO2 selon qu'il est produit par réduction du minerai de fer avec du coke ou par recyclage de ferrailles dans un four électrique. Il faut prendre en compte le mix énergétique (la part de sources d'énergie renouvelables versus fossiles) du pays d'origine, les éventuelles politiques environnementales adoptées pour en estimer les coûts afin d'apprécier le différentiel d'ajustement. Cela nécessite non seulement de différencier les produits selon ces critères mais également d'assurer leur traçabilité le long de la chaine de valeur jusqu'à nos frontières.
Troisième écueil, le colmatage de certaines fuites de carbone peut accélérer le débit des émissions importées dans d'autres secteurs. La Commission propose d'imposer un MAC pour les seuls secteurs obligés du système de quotas d'émissions de CO2 EU ETS comme l'acier et le ciment. Mais cela aura pour effet d'augmenter le coût de ces produits quand ils sont utilisés par les producteurs européens sans affecter leurs concurrents extérieurs. Les constructeurs automobiles américains ou japonais auront accès à un acier dont l'empreinte carbone n'est pas taxée contrairement aux constructeurs européens. Les émissions de la production d'acier hors UE pourraient alors re-franchir la frontière sous forme de véhicules, de carrosseries et de pièces automobiles, des biens exemptés de MAC car non soumis à l'EU ETS. Au final, les fuites colmatées en amont de la chaîne de valeur se déplaceraient vers l'aval.
Newsletter
Ma Tribune
L’actualité qui compte pour vous, chaque jour dans votre boîte mail.
Un MAC à la française
Dans sa réponse à la consultation publique mis en place par la Commission, le Gouvernement français a fait des propositions pour rendre le MAC opérationnel. Il s'agit, comme préconisé par la Commission, de se limiter à quelques secteurs impliqués dans l'EU ETS. Le MAC prendrait la forme de quotas d'émissions virtuels que les entreprises devraient acheter à hauteur de l'empreinte carbone importée au prix de marché de l'EU ETS.
Le problème de mesure serait réglé en prenant une moyenne des émissions européenne du secteur d'activité considéré. La différenciation par mode de production et pays d'origine pourrait se faire en transférant le fardeau de la preuve aux producteurs. Ceux-ci devraient démontrer que leur produit à une empreinte carbone moindre ou qu'ils sont soumis à des politiques publiques à des coûts significatifs, voire comparable à ceux de l'EU ETS, dans leur pays d'origine.
L'adossement à l'EU ETS a l'avantage de réduire les risques de contentieux juridique à l'OMC au titre de la clause de la nation la plus favorisée puisque les importateurs font face aux mêmes coûts que les entreprises au sein de l'UE tant pour le prix de la tonne de CO2 que pour le calcul de l'empreinte carbone de leur produit. Néanmoins, la différenciation des produits ouvre la porte à un activité de lobby intense de la part des industriels et des pays partenaires commerciaux de l'UE.
Une baisse des droits de douanes sans distinction
La Commission européenne a le mandat de négocier des traités commerciaux dont l'objectif principal est de libéraliser les échanges en réduisant les droits de douane et les barrières non-tarifaires. Des accords avec le Canada et la zone Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) ont été signés et sont en phase de ratification, d'autres avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande sont encore en négociation.[2] La baisse inconditionnelle des droits de douane prévue par ces traités tranche avec le MAC qui, au contraire, vise à une hausse différenciée des charges appliquées aux importations. Même si les traités commerciaux contiennent des dispositions sur le climat (comme le rappel des engagements pris par les pays signataires dans le cadre de l'Accord de Paris), ceux-ci ne conditionnent pas la libéralisation des échanges.
Ainsi, le traité avec le Mercosur prévoit une baisse progressive des droits de douanes sur 99.000 tonnes équivalent carcasse de viande bovine importée en Europe. Ce faisant, ce traité ouvre une nouvelle fuite de carbone puisque produire un kilo de viande bovine émet près de trois fois plus de gaz à effet de serre s'il est produit en Amérique Latine plutôt qu'en Europe selon les calculs de la FAO. Remplacer le bœuf français par le bœuf brésilien dans son assiette augmente le bilan carbone de la France via la déforestation importée. Selon les estimations du rapport Ambec, le risque de déforestation induit par le contingent tarifaire de viande bovine libéralisé aurait un impact important sur le bilan carbone du traité. Sa contribution en terme émissions de gaz à effet de serre serait telle que le coût climatique de l'accord Mercosur deviendrait supérieur aux gains économiques.
Le pacte vert remet en cause la cohérence des actions de la Commission européenne. Alors que son bras droit cherche à colmater les fuites de carbones, son bras gauche en ouvre d'autres en éliminant des droits de douane dans les traités commerciaux. La Commission lance une consultation sur un mécanisme qui vise à ériger des barrières tarifaires en fonctions de l'empreinte carbone des produits importés tout en continuant à négocier une libéralisation des échanges avec des pays connus pour leur bilan carbone désastreux, par exemple l'Australie. C'est à se demander si cette consultation n'est pas un écran de fumée pour cacher le bilan carbone des traités commerciaux. Si sa conversion à la cause climatique est sincère, la Commission devrait plutôt utiliser les accords commerciaux comme levier pour colmater les fuites carbones. Une solution, préconisée par le rapport Ambec et une initiative commune des Pays-Bas et de la France, consiste à conditionner la baisse des droits de douanes à des engagements concrets des pays signataires visant à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.
________
[1] Voir par exemple : Cosbey, A., S. Droege, C. Fischer and C. Munnings (2019) "Developing Guidance of Implementing Border Carbon Adjustments : Lessons, Cautions, and Research Needs from the Literature," Review of Environmental Economics and Policy, 13(1): 3-22.
