ANALYSE. Un ouvrage préconise d’adapter le contrôle de gestion de l’État en adoptant une lecture « hybride » qui tiendrait compte de paramètres différents de ceux utilisés dans le secteur privé. Par Marc Bollecker, Université de Haute-Alsace (UHA) et Angèle Renaud, IAE Dijon - Université de Bourgogne
Le dernier remaniement ministériel du 20 juillet 2023 a donné lieu à son lot traditionnel de discours de passation de pouvoir, dont ceux, à Bercy, de Gabriel Attal, en partance pour l'Éducation nationale, et de son successeur Thomas Cazenave à la fonction de ministre délégué chargé des comptes publics. Ce passage de relais s'est voulu inscrit dans la continuité. Le nouveau ministre a ainsi déclaré vouloir poursuivre le travail de désendettement de son prédécesseur :
« Le redressement des finances publiques et le retour du déficit sous la barre des 3 % d'ici 2027 sont nos priorités. »
Jusqu'à présent, la transformation de l'action publique en France a surtout été guidée par les principes d'un New Public Management dont on peut douter de son caractère novateur (déployé au milieu des années 1980 dans des pays comme les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Australie et la Nouvelle-Zélande). Fondé sur les pratiques du secteur privé (notamment des industries automobile comme General Motors et chimique comme Dupont de Nemours), il promeut davantage de discipline dans l'utilisation des ressources financières, une intensification de la concurrence public/privé et public/public, la fragmentation des structures publiques en unités évaluables ainsi qu'une grande attention portée à la définition d'objectifs et aux résultats.
Logique d'économies
Pour mettre en application ces principes, l'État français a notamment déployé des dispositifs de contrôle de gestion dans l'ensemble de la fonction publique (hôpitaux, lycées, universités, collectivités territoriales, ministères de la Défense, de la Justice, de l'Intérieur, de la Culture, etc.) : découpage de l'ensemble de l'administration en centres de responsabilité, mise en place de nombreux systèmes de calcul des coûts, création d'un nombre incommensurable d'indicateurs, développement de systèmes de reporting et quasi-généralisation du « benchmarking » (comparaison des différents acteurs).
L'orientation financière donnée à ces dispositifs a incité les décideurs publics français à voir la transformation de l'action publique davantage sous l'angle des économies budgétaires que sous celui de l'efficacité du service public. Si le redressement des finances publiques et le retour du déficit sous la barre des 3 % restent les priorités de Bercy, il faut espérer que les dispositifs employés pour transformer l'action publique ne détournent pas davantage les décideurs publics de leurs missions et priorités originelles : être au service du patient, de l'élève, de l'étudiant, du citoyen...
En effet, l'action publique guidée par l'intérêt général et le bien commun différencient fondamentalement les organisations publiques de celles du privé.
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Un collectif de 21 praticiens de structures publiques et d'universitaires français, belges et canadiens s'est penché sur cette question dans un ouvrage paru en 2023 : « Repenser le management des organisations publiques sous le prisme du contrôle de gestion » (Éditions Vuibert). Il ressort de ces fructueuses réflexions et nombreux points de vue que, si les décideurs publics continuent à mobiliser des dispositifs de contrôle, les réduire à leur seule dimension financière (efficience et économie du New Public Management) constitue un écueil majeur à éviter.
Logiques hybrides
La conception la plus répandue du contrôle de gestion dans le monde (y compris dans le secteur marchand) s'inscrit en effet dans une visée plus ambitieuse : assurer que les ressources sont allouées et utilisées avec efficacité et efficience pour la réalisation des objectifs organisationnels. Il s'agit donc de l'utilisation de ces dispositifs de contrôle par les décideurs publics en priorité pour les guider dans la réalisation de leur mission originelle : servir l'intérêt général dans le respect des biens communs.
Dans cette perspective, le contrôle de gestion devrait favoriser une lecture « hybride » de l'action collective s'il ne s'enferme pas dans une logique financière. Il est porteur d'une diversité de logiques qui font la performance publique.
En particulier, ce contrôle de gestion « hybride » peut déployer des objectifs multidimensionnels hiérarchisés et non seulement budgétaires ; adapter des instruments de gestion issus du secteur privé aux singularités de chacune des organisations publiques qui les utilisent ; de mobiliser ces dispositifs non seulement à des fins de vérification de la mise en œuvre des politiques publiques mais aussi de changement de long terme en encourageant les initiatives individuelles des agents.
Par exemple, une ville de l'ouest de la France de 140 000 habitants, associée à une communauté d'agglomération de 30 communes, s'est engagée dans la révision de ses politiques publiques. Pour définir les grandes orientations, la ville s'est appuyée conjointement sur un contrôle de gestion à orientation diagnostique et un contrôle de gestion à orientation interactive formalisé par le spécialiste américain en sciences du management Robert Simons en 1994. Le premier visait la formalisation de contrats d'objectifs multidimensionnels entre la direction générale et les différents services, ainsi que l'animation du suivi des actions proposées et retenues par les élus. Le second était focalisé sur des réunions de dialogue de gestion regroupant les cadres et les employés pour décider des améliorations à apporter aux grandes orientations.
Ces logiques hybrides visent à limiter le risque de myopie des décideurs publics, c'est-à-dire celui d'une focalisation excessive sur des questions budgétaires.
Penser le contrôle de gestion publique sous l'angle de l'hybridité constitue donc bien le corollaire de la recherche de l'intérêt général qui s'inscrit, par définition, dans une vision multidimensionnelle de l'action publique. Penser le contrôle de gestion publique suppose d'impliquer les acteurs - élus, agents, usagers - dans un dialogue constructif qui vise à traiter les divergences inhérentes à cette vision, c'est-à-dire de s'appuyer sur les fondements de la démocratie.
Par Marc Bollecker, Professeur des universités en sciences de gestion, Université de Haute-Alsace (UHA) et Angèle Renaud, Professeure des universités, Directrice du CREGO, IAE Dijon - Université de Bourgogne.
