Choc de Simplification : déjà en 1789...

Si François Hollande cherche un modèle pour son "choc de simplification", il pourrait en trouver un fort ambitieux dans l'?uvre de l'Assemblée constituante qui, de 1789 à 1791, a réalisé un véritable « big bang » visant à rationaliser et à normaliser le paysage administratif français.

Complexité de l'ancien régime

La France d'ancien régime est en effet une jungle administrative complexe. Plusieurs niveaux de compétences se superposent, celles issues de créations récentes y côtoient celles héritées du moyen âge. En fiscalité, par exemple, un même individu peut dépendre de plusieurs juridictions : baillages ou sénéchaussées, généralité, province ou diocèse, pour ne citer que les plus connues. Le droit administratif est également des plus complexes, là encore mélange de centralisation récente et de vieilles traditions. Sur le plan fiscal, la France est divisée en trois types de pays : pays d'élection, où l'intendant, représentant du roi décide de l'imposition avec la participation des Etats généraux, pays d'Etat ou les trois ordres de la société provinciale décident de l'impôt avec les intendants, et pays d'imposition où le roi décide de la fiscalité. Mais ceci ne concerne que la fiscalité royale.

Les impôts et taxes levés par les nobles, le clergé ou les municipalités ont leurs propres règles complexes. A ceci s'ajoute le pouvoir des parlements, juridiction civile qui réclame avant la révolution un droit d'approuver l'impôt, ce qui est contesté par le pouvoir royal. Pas étonnant que le métier d'avocat ait été, avant la révolution, un des plus florissants. Et que les avocats aient été la profession la plus représentée parmi les députés du Tiers Etats aux Etats généraux de 1789. Robespierre, Brissot, Danton, entre autres étaient membre du barreau...

83 départements à tout faire

Devenue Assemblée nationale le 17 juin 1789, les Etats généraux entreprirent dans la foulée de l'abolition des privilèges le 4 août une simplification radicale des structures administratives. Les différents niveaux administratifs sont abolis et remplacés par les 83 départements, suffisamment grands pour être efficaces, mais plus proches des citoyens que les anciennes provinces. Ces départements représentent la base de toute la structure administrative : fiscale, judiciaire et sécuritaire. Dans le chef-lieu siège le tribunal, la perception, la préfecture. Tous les autres pouvoirs locaux sont abolis. Les lois votées par l'Assemblée nationale sont désormais valables sur l'ensemble du territoire métropolitain. C'est l'envers de l'égalité de tous devant la loi et de l'abolition des privilèges. Si chacun est le même face à la loi, c'est que la loi est la même pour tous, où qu'il se trouve. « Il n'y a plus, pour aucune partie de la Nation, ni pour aucun individu, aucun privilège, ni exception au droit commun de tous les Français », déclare le préambule de la Constitution de 1791 votée par l'Assemblée Nationale.

Simplification fiscale et de la dette

Ceci s'accompagne d'une épuration juridique et administrative radicale : la masse des impôts divers, directs et indirects, est remplacée en 1790 par trois « contributions » directes : la patente sur le commerce, la contribution foncière sur les revenus de la terre et la contribution mobilière sur les autres revenus. Les « rôles », liste des personnes assujettis à ces contributions, sont élaborés par les autorités départementales. Les assiettes et les taux étaient les mêmes pour tous les citoyens français. En théorie, les règles étaient devenues claires et simples. En 1793, la Convention parachève l'édifice en unifiant la dette publique autour de la rente à 5 % inscrite dans le Grand-Livre de la dette publique. La complexité de l'ancien régime avait disparu. L'Empire, par le Code civile, parachèvera cet édifice. Et, lorsque la monarchie fut restaurée en 1814, puis en 1815, elle ne toucha pas à cette ?uvre de simplification.

Retour à la complexité

Pour autant, un phénomène de complexification était déjà à l'?uvre depuis longtemps. Ce « big bang » n'a pu en réalité se faire en un jour. La mise en place d'une nouvelle administration fut longue et complexe. L'établissement des rôles prit des années, années durant lesquelles les impôts cessèrent d'entrer dans les caisses de l'Etat. Une grande partie des difficultés de l'Etat républicain vient, outre la guerre, de cette incapacité à faire entrer l'impôt. Dans ses premières années, la simplification de la constituante apparaît comme un échec.

Dès 1797, le directoire réintroduit donc les impôts indirects qui seront multipliés par l'Empire, au point de devenir les principales recettes de l'Etat. Il a donc fallu créer une administration des « droits réunis. » L'octroi, droit d'entrée des marchandises frappé par les municipalités, aboli en janvier 1791 est réintroduit en 1798. Avec les deux guerres mondiales, le système administratif français ne cessent de se complexifier : de nouveaux impôts sont créés (sur le revenu, sur les successions...). Les méthodes de calculs deviennent plus fines, les exemptions et déductions également. Les autorités levant l'impôt deviennent également plus nombreuses avec la création de nouvelles strates administratives : régions, communautés de communes, etc. Du côté de la dette, les instruments se multiplient. Dès 1825, on créé une nouvelle rente à 3 % pour payer le « Milliard des Emigrés », mais l'abandon massif de la rente perpétuelle dans les années 1930 détermine une nouvelle complexité du financement de l'Etat par la dette. Progressivement, toujours pour d'excellentes raisons, l'édifice de 1789 est remis en cause, et la complexité administrative redevient el quotidien des citoyens français. Jusqu'à un nouveau « big bang » ?